从ＳＡＲＳ看我国地方的危机管理
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2005-1-18 姜晓萍 范逢春
所谓危机管理,是指组织为了避免或减轻因危机情境带来的损害,所从事的一种长期性的规划、不断从中学习并适应的动态管理过程,简言之就是组织为了应付危机情境所采取的一种管理策略及措施。危机管理的产生,使得人们对“危机”的含义有了全新的诠释:危表示危险,灾难;机,意味契机、转机。危机管理的功能,就在于预警危险、把握契机、促使转机,以达到化险为夷、转危为安的目的。“危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生”。ＳＡＲＳ的爆发是对我国应对公共危机能力的一场严峻考验,它一方面验证了我国在危机面前快速反应,敢于负责的领导魄力,另一方面也反映出我国地方危机管理经验的不足和危机管理技术的落后。及时总结地方在应对ＳＡＲＳ危机中的经验教训,对于警示我们必须重视地方危机管理机制的建立与完善,以便提升危机管理的能力和水平,增强的公信力,具有十分重要的意义。
一、从ＳＡＲＳ看我国地方危机管理的特点
(一)以民为本,公众利益优先的决策理念。
1 从工作方针上看,我国各地地方在ＳＡＲＳ应急处理中始终将人民的健康和安危置于压倒一切的高度,贯彻“生命第一”的方针。如四川省在《四川省传染性非典型肺炎防治工作预案》中第一章总则第一条即明确以“保障广大人民群众的身体健康”为目的。
2 从采取的措施上看,我国地方在处理ＳＡＲＳ危机中实施的一系列应对措施,其目的都是为了切断疾病的传播源,保护公众的身体健康。各地方皆努力调整财政支出结构,全力保障防治非典所需资金,并且做到专款
专用。尤其是对城市生活困难的居民、返乡民工等社会弱势群体,皆采用免费或补贴的形式提供预防药品、隔离治疗、医学观察等。即使是对临床诊断病例、疑似病人采取的强制措施,也充分体现人文关怀,提供热情周到的医疗服务、社区服务。
3 从应对的结果来看,各地采取的措施是有效的。从2003年4月份ＳＡＲＳ大规模爆发,到6月下旬我国北京地区“双解除”,很快就有效地控制了疫情。各地在危机舒缓阶段随之采取的一面抓疫情防治,一面抓经济建设的举措,使ＳＡＲＳ对公共利益的冲击降到了最低,由此使公众对地方的满意度增强,提升了公众对的信心。据南京大学社会学系周晓虹教授与南京市舆情调查分析中心对北京、上海、广州、重庆、南京五大城市2046户居民的问卷调查显示:88 5%的被访者对当地所采取的ＳＡＲＳ防治措施表示满意或比较满意,76 5%的被访者对的信心提高了。
(二)总体部署、分级负责的危机中枢指挥系统。
从危机管理的组织行为分析看,在应对ＳＡＲＳ的过程中,各地方均成立了预防与控制非典工作领导小组,同时各地方还成立了应急领导小组,协同其他部门作好应急处理的相关工作,组建应急处置工作队负责本地区重大疫情的现场处置,并对下级的疫情处置提供技术支持,组织和领导疫情监测等。在省之下,各市(州)、县(市、区)、乡(镇)、村(社)等也成立了相应的分级指挥系统,统一领导,分级负责,为地方的危机管理提供了扎实的组织基础。
(三)分级控制与属地管理相结合的防控机制。
1 分级控制原则。各地方根据非典流行特征及疫情变化,分级实施紧急控制措施,取得了有效的预防控制效果。
2 属地管理原则。在这次非典控制中,我国各地党、政、群机关及企事业单位的非典防控工作,不分隶属关系,一律无条件服从当地和的统一领导、统一指挥、统筹协调。本行政辖区内的医疗卫生资源,不论单位隶属关系,均由该地区统一调配,以利于资源整合,有效利用。
(四)“专业防治”与“群防群控”互动的防控网络。
在应对非典的过程中,地方一方面紧急启用各级卫生医疗机构和防疫机构的资源,设立定点医院、发热门诊、医学留验站等,负责疫情的监测、报告、救治。另一方面,各地方也十分重视动员各种社会力量,参与宣传、预防和社区互助等。围绕着“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的原则,建立健全了全民防治非典工作网络,制定了社区和农村防治工作方案,普遍建立了非典疫情监测网络,把防治工作变成了全民的自觉行动。
(五)职责明确,严格督查,强调责任追究。
各地方都非常强调各级、各部门的责任落实,分工负责。对防治不力的部门和工作人员从严追究责任。据媒体报道统计,非典期间,全国各地约有200多名各级干部因防治非典工作不力或玩忽职守受党纪处分或行政处分。
(六)坚持一手抓防治非典,一手抓经济建设,重视危机后期的恢复工作。
在非典疫情得到基本控制后,地方按照的指示,坚持一手抓防治非典,一手抓经济建设,将工作重心及时转向经济的恢复、发展。各地都采取了一系列对受非典影响的行业、企业提供财政补贴和扶持的措施,以便尽快推动正常的企业生产和商业经营秩序,保障公众的正常生活,将危机造成的损失减少到最低。
二、ＳＡＲＳ爆发初期地方应对危机的失误
由于我国地方习惯于统一领导下的常规管理,习惯于等,听号令,想对策,保利益,对于地方突发性公共危机事件缺乏制度化、法制化的危机管理机制,因此ＳＡＲＳ爆发初期也反映出我国地方危机管理中存在的诸多问题。
(一)地方缺乏危机预警意识。
这次ＳＡＲＳ疫情从2002年11月开始出现,2003年春节前后已显示出极大的传染性,但地方却没有及时作出反应,使我们丧失了将疫情控制在源头的最佳良机。这些失误,表明地方缺乏危机预警意识,其原因在于:
1.地方很少在社会转轨期根据形势变化做出危机动态预测。我国目前正经历着“经济转轨、社会转型”的关键时期,处于“非稳定”的频发阶段,“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建”,正在或将要暴露出的各类深层次的矛盾和问题都有可能引发突发性危机事件,构成危害社会稳定的直接因素或潜在因素。ＳＡＲＳ正是这种背景下出现的一次突发危机。而多年改革开放的顺利让许多地方对危机的可能出现丧失了警惕性。
2.地方对自身危机处理能力过分自信,麻痹大意,未能做到居安思危、防患于未然。
3.很多危机是无法准确预测的,必须为危机做好准备,加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金。因此,危机管理预案的建立是检验危机意识强弱的重要标准。我国多数地方缺乏应对危机的预案,导致在危机突发后反映迟缓,措手不及。
(二)暴露出一些地方在公共制订上的严重缺陷。
全球化和信息化对地方的决策、结构和运作方式都产生了巨大影响,尤其是信息化,更是改变了地方的决策进程、管理结构和运作方式。这次ＳＡＲＳ危机,暴露了我国地方危机决策存在的种种缺失。
1.不能将危机事前决策和危机事中决策有机结合。危机决策包括危机事前决策和危机事中决策两种模式,而在我国地方危机决策的现实中,往往是危机发生后在高度紧张和压力之下习惯于向上汇报等待指示;或是隐瞒实情,减少社会影响,以规避责任。而且,一些决策者也不能从发生的危机中吸取教训,举一反三,重视危机事前决策。ＳＡＲＳ危机爆发前,我国多数地方尚无突发公共卫生事件的应急预案,并且在ＳＡＲＳ爆发初期,部分地方反应迟缓,防控不力,暴露出我国地方未能将危机事前决策与危机中决策紧密结合。
2.危机决策的透明度和可预测性较差。由于我国在信息公布程序上还缺乏有效的法律规范,导致危机决策的透明度和公开化程度不够。ＳＡＲＳ出现后,社会上出现好几种对ＳＡＲＳ原因的解释,但地方及公共卫生部门均没有及时进行危机事件的公开证实,导致各种报道和传说众说纷纭。更有甚者,部分地方抗拒监督,封锁、控制信息。ＳＡＲＳ事件还说明我国危机决策可预测性较差,决策的执行效果欠佳。部分地区“上有、下有对策”,使上级出台的很多在下级部门或地区很难真正贯彻、执行,导致继发危机频频发生。决策不良的执行效果必然会影响人们的行为选择和资源的合理流动和配置,引起社会秩序的混乱,降低绩效。
3 危机决策的主观色彩浓,科学性不够。受传统习惯影响,一些决策者往往单凭个人或少数人的阅历、知识和智慧进行决策,不能有效利用各种先进的决策技术和方法,停留于一种经验水平的决策,而且在决策时往往带有强烈
的个人感情色彩,固执己见,排斥或干预各类智囊机构对危机决策的参与,使决策成为“一言堂”,难免出现决策失误。
(三)地方和部门间没有建立危机联动机制。
1.危机管理的最理想状态是将危机消灭在潜伏时期或萌芽时期。这有赖于对危机发生与程度、趋势和结果的预测、预报能力。在一体化的今天,这些单靠一个或几个地方已经不可能,所以有必要构建一体化危机管理体系,降低危机发生的风险和预警成本。但是在ＳＡＲＳ爆发后,大规模的地区间相互感染证明了我们在危机联动机制建立方面的任重道远。
2.“非典”问题具有了一票否决的特点,防控“非典”不力就被免职,在地方一些管理者心中造成了结果压倒一切的心理,只要保住自己地盘的干净,不惜采取任何手段,对所有来自疫区的人员、车辆实行“有罪推定”的做法,造成地区间关系紧张。地区间交通的不畅,也导致人员流、商品流、资金流受影响,危害区域经济的发展。一些地方在阻断疫情上采取的防范措施与精神是相左的。
3.各地区、各部门间在ＳＡＲＳ危机管理中缺少沟通渠道和协调平台,缺乏应急联动及组织的反应时效与能力。目前,我国既没有在国家层面上建立具有会商决策功能的综合体系和常设性危机管理的综合协调部门,在地方各级层面上也没有根据各地不同的情况设置相关部门,明确具体的组织形式与职能,使得部门之间彼此封闭,各自为营,危机决策的执行存在障碍。
(四)地方在信息渠道的公开、透明、沟通方面仍需进一步完善。
在危机状况下,社会应该有一种信息披露透明化的公正机制,保持必要的新闻自由度,让公众了解事件,完善社会的自我修复机制。如果媒体的报道失实,可以通过法律或行政方式加以纠正,除非有关部门认定要报道的内容
需要保密,可以进行某种。ＳＡＲＳ爆发初期一些地方忽视与公众的信息沟通,甚至隐瞒疫情,导致信息失灵、加重恐慌情绪,影响的公信力。南京大学周晓虹教授的疫情调查报告表明:在从新闻媒体得知ＳＡＲＳ信息之前,有40 9%的居民已经通过其他途径知道此事,在疫情最先爆发的广州,有58 2%的居民从非正规渠道得知此消息。ＳＡＲＳ爆发初期信息渠道的集体失语,导致公众不得不转而听信小道消息,甚至引起部分地区出现抢购预防药品和生活用品的风潮。同时,危机管理中信息的整合往往是决定性的关键,无论是灾情汇集、灾情研判、求援指挥,都是不可或缺的。因此,危机管理不仅要畅通内部沟通渠道,同时要注重建立一个对媒体质询进行引导和作出反应的机制,实现整个社会资源的协同运作。无论是危机态势上达,还是公之于众,都要实现不同信息部门的协同、联动,确保危机信息的及时传递。
(五)地方危机管理中的法律规范存在不足。
“善弈者谋势,不善弈者谋子。”重视立法是在应对突发危机时高屋建瓴的明智之举。毋庸置疑,法律已经成为防治和阻击危机的最佳制度性“处方”。但在ＳＡＲＳ爆发前,我国在公共卫生突发事件预防和控制方面的立法存在着盲点,在ＳＡＲＳ的处理过程中,一些地方出台某些“合理不合法”的特殊管制措施,侵害了公民的合法权益。如北京人一律不许入住酒店;疫区人员一律强制隔离;“出现一例,负责人就地免职”等既简单化,本身也无法律依据。可以说缺乏法律依据是我国公共制定不力的原因,由于法律没有这方面的授权,在遇到“非典”这种特殊情况下,就难以避免地方的决策过激甚至出现个别违法行为。如何防止在危机状态下公共侵害公民权利,如何保障民众通过法律对的危机管理行为进行监督等都是法律的空白点。ＳＡＲＳ后期出台的《公共卫生突发事件应急条例》可以说是亡羊补牢。各地方应尽快制定相应的地方法规、规章,完善地方危机管理的法制建设。
[作者简介]姜晓萍(1963-),女,重庆人,四川大学公共管理学院教授;
范逢春(1973-),男,安徽安庆人,四川大学公共管理学院讲师。
