食品安全规制机构改革研究_以天津市为例

张婷婷，郑妍妍

（天津外国语大学国际商学院，天津

３００２７０）

［摘要］食品安全监管机构作为食品安全监管中最重要的主体之一，其设立问题是食品安全监管的重中之重。在天津食品安全监管机构设置现状的基础上，总结该地区食品安全机构设置存在的问题，进而分析在现有的预算分配模式下，如何提高食品安全监管部门的效率，并对解决天津的食品安全机构设置问题提出可行性建议。

［关键词］食品安全监管；监管机构；机构改革

食品行业是天津市的一个重要支柱产业，是一个重要的就业领域，也是农民和食品行业就业人员收入的重要来源之一。改革开放以来，天津食品工业取得了很大发展，尤其是在20世纪90年代以后，食品工业产值以年10%以上的速度增长，成为天津经济的一大支柱产业。天津食品工业不仅仅局限于食品生产和消费领域，具有地域特色的品牌如“狗不理”和“桂发祥”等，同样为天津的旅业提供食品文化的支持。同时，在营养、安全的食品仍然供不应求的情况下，提高食品安全水平是解决劳动力就业和收入水平提高的突破口之一。

近年来，“三聚氰胺”“禽流感”、和“毒胶囊”等全国重大食品安全事件、流行疾病的爆发和“明胶虾”等天津地区重大食品安全事件，已经对天津市经济和社会发展产生了重要的影响，人们对食品安全行业的规制十分关注。天津市人口众多、食品安全规制目前还不是十分健全，是食源性疾病的高发地区之

表1

部门

市农业局粮经作物管理处、蔬菜管理处、农村能源生态管理处和市场信息处市质量技术监督局食品生产监管处市工商局

食品流通监督管理处市卫生局

食品安全综合协调处市食品药品监督管理局餐饮服务监管处和保健食品化妆品监管处食品安全委员会

一，因此，更需要对食品安全规制进行系统研究。

2013年3月结束的十一届全国和政协会议决定组建食品药品监督管理总局，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责改革，本研究以天津市规制机构改革作为研究重点和创新点，以理论分析和历史回顾为基础，结合本次对天津市多个规制机构调研的一手数据，对天津市食品安全监管机构的改革提供可行性建议。

1天津市食品安全规制机构职能情况

天目前天津市食品安全监管主要有6个部门：津市农业局、天津市质量技术监督局、天津市工商局、天津市食品药品监督管理局和食品安全委员会，具体分工见表1。

天津市各机构实施食品安全规制的基本情况

监管产品与项目

蔬菜农药残留合格率、瘦肉精检出率、水产品氯霉素超标率。食品加工制成品。

水果、大米等10大类商品。项目包括营养素指标、微生物指标、食品添加剂指标、食品包装标签规范等。肉类及其制品等12大类商品；与食物安全相关的营养性疾病；食物中毒统计；生活饮用水和环境公共卫生的监督。

2-3类人民群众比较关注的、有代表性的食品的流通领域监管，餐饮企业相关监管。

监管环节

负责初级农产品生产环节的监管；农业生产基地、批发市场、集贸市场、超市等。负责食品生产加工环节的监管；食品生产企业、进出口食品的监管。

负责食品流通环节的监管、抽样监测；食品批发市场、集贸市场和商场超市。负责食堂等消费环节的监管；全市公共卫生监督指导；大型食物中毒、食品污染和公共卫生突发事件调查处理工作。

负责对流通领域食品安全的综合监管、组织协调；餐饮企业食品安全监管和依法组织查处重大事故。统筹指导食品安全工作。

收稿日期：2014-02-28基金项目：天津市哲学社会科学研究规划项目（TJYY12-138）。作者简介：张婷婷，女，博士，讲师，研究方向为社会性规制。

注：资料来源于调研信息。

9

第３９卷２０１４年第２期张婷婷等：食品安全规制机构改革研究

2天津市食品安全规制机构职能存在问题

通过对天津市食品安全规制机构的实地调研发现，目前天津市食品安全机构监管职能分工中还存在一定问题，不仅对食品安全规制机构造成影响，同时，对于其被监管的企业和个人也同样具有影响，而这些影响又最终造成了对消费者的消费决策变化和其对食品生产或流通企业以及监管机构的相互影响，因此，对于食品安全规制存在的相关问题分析采用了以不同监管问题对不同主体（主要是监管机构、被监管方和消费者三方）造成的负效应分析模式。2.12.1.1增加

在现实中，天津存在大量的重复监管现象，例如超市中最近上架的海河牛奶属于流通领域的食品应该由工商局进行监管，但其由质量技术监督局在其生产领域进行过监管。对于一些加工过的非易腐食品，质量技术监督局和工商局的前后监管可能仅仅相距几天，甚至发生在同一天。数据显示：工商局2013年上半年抽检功能性饮料等休闲类食品468个批次，合格率为81.41%，而在质量技术监督局公布的“2013年第2批天津市食品及食品相关产品质量监督抽查通报”中包含冷冻饮品、固体饮料和碳酸饮料的抽检合格率为100%。其中对饮料进行了2次监管。2.1.2

对被监管方造成的负效应———降低其在行业对比同行业中其他城市的被监管企业，过度监管必然带来企业成本的上升。成本控制和利润最大化即是企业最核心的竞争力，失去了这些，企业的长期发展无从谈起。同时，经济理论表明，对比一般企业，知名企业更在乎自己的信誉度，良好口碑的形成需要大量成本的累积，如广告投入的成本和不良信息更正的成本等。因此，知名企业的自律使得监管必须维持在一个合理的限度内。2.1.3

对消费者造成的负效应

（1）增加消费成本。企业成本的上升必然由消费者承担，无论是生产性企业还是流通性企业必将把成本转化到食品售价中去，消费者作为食品成本的最终承担者，担负了监管成本。10中竞争力

监管职能交叉和分散

—机构监管成本对监管机构造成的负效应——

（2）降低消费者福利水平。消费者以较高的价格购买的是同一食品，多付出的成本并没有使用价值和消费者效用的增加，因此，其福利水平下降。

（3）对违法食品投诉费用增加。对于食品违法行为的投诉因为多头监管的原因，使得消费者往往要到几个相关部门去投诉，例如天津市食品安全委员会办公室公布了本市各区县负责食品安全的各职能办公室的举报投诉电话，其中仅和平区就有包括天津市和平区质量技术监督局举报投诉电话等在内的5个电话，全市18个县区共计投诉电话100多个，消费者若要投诉首先必须自己分清投诉部门，其次要选择该部门内的归属电话，这些都增加了消费者投诉的时间成本。2.22.2.1

监管职能空白

对监管机构造成的负效应

（1）丧失公信力。消费者对于食品质量的所有问题都认为是食品安全规制监管机构失职造成的，但是，对于小作坊和路边摊这类微小型食品加工企业的监管本身就是监管的空白，不属于任何机构的职责所在，而这些企业数量众多，在价格上又比受监管企业具有优势。在现实中，这样的企业和个人很具竞争力，但其食品质量只能依靠微小型企业的自我约束，因此，消费者的很多投诉都和此相关，一旦投诉无法受理或者无法取得预期效果，公信力就将受到影响。

（2）造成监管机构的职能衔接不良。食品安全规制中最重要的就是从“农场到餐桌”的全过程监管，但是，因为天津食品安全规制机构的监管特点有可能造成监管空白，例如对于食品生产企业的最低监管门槛规定为企业人数至少10人，以农产品为原材料在小于10人的企业加工生产后最终由消费者食用的食品，尽管一开始有农业局的监管，但是在生产领域则处于无人监管的状态，最终的消费质量只能由小生产企业的自律来保证。

（3）增加监管成本。监管空白的存在短期来看降低了监管成本，但是一旦发生食品安全事件，反而增加了调查和处理的相关成本。因此，长期来看，利用减少监管从而减低监管成本的方法是不可行的。2.2.2

对消费者造成的负效应

（1）减少消费者福利。对于没有监管保障的食品，无从判断食品质量的好坏，增加了食品安全事件发生的概率，这些都会使消费者处于信息不对称和

张婷婷等：食品安全规制机构改革研究第３９卷２０１４年第２期减少了消费者的福利水平。消费风险的状况中，

（2）对违法食品投诉无门。消费者在监管空白的企业中消费造成的损失，在投诉中往往受理起来具有一定的难度。2.3

监管职能相互依赖性不足

各个食品安全规制机构必须具有很强的相互依赖性，这体现在同一监管主体监管的连续性等问题上，如果没有这样的依赖性，则部门将没有改革的必要。因此，有必要对天津食品安全监管的相关部门进行相互依赖性分析。2.3.1

部门间信息不畅通

调研显示，目前天津几家监管机构内部基本实现了信息共享，尤其是质量技术监督局采用的“天津市食品质量监管系统”，使得该局在本系统内部对所有食品生产企业的相关信息，包括企业的基本资金和人员的规模情况、企业的食品生产情况和企业产品质量抽查情况等实现了共享，但该软件在其他部门尚未得到应用，使得其他部门难以获得该部门已经获取的信息，从而导致了重复监管和监管空白情况的发生。2.3.2

缺乏部门间配合

目前实行的分段监管使得各个部门更关注的是彼此部门间界限的划分，在调研中发现，各个部门对于自己部门的监管情况比较熟悉，但只要涉及到其他部门的情况则了解甚少，甚至是一无所知，这将给新的统一部门的组建带来很大困难，若要彼此配合协调，将需要更大的资金和时间成本。2.3.3

存在部门间推诿责任的可能性

2012年2月，天津地区发生了“明胶虾”事件，在2月16日新京报就以“天津多个部门就监管注射明胶虾推责”为标题发表了一篇报道，该报道引用了包括市食品安全委员会和市卫生监督所等几个的原话来说明，在此次事件发生的第一时间，对已经在行业内存在5年以上的违法情况，仍然无法认定监管机构，最后本次食品安全事件是在报道之后的第2周由市工商局进行了解决。

由以上事例可以看出，机构监管责任的不明确，部门协调配合较差，都将在食品安全事件发生的第一时间出现部门间推诿的情况，而这段时间正是事件处理的“黄金时间”，如果每次食品安全事件都能在此时间内得到有效及时的解决，并加以报道，有助于提高公信力。

3天津市食品安全规制机构改革对策

3.13.1.1

食品安全规制机构两大改革方案

各个监管机构的监管职能按食品类别分工本项机构改革方案除了农业局以外，保持现有的5大管理机构不变，变现有按产业链环节进行分工方式为按食品类别分工方式，每个部门地对自己所分管的品种实行“从农田到餐桌”的全过程监管，其他部门无权干涉，哪个品种的食品安全出现问题就追究哪个部门的职责。或者根据品种特征，将“品种管理”和“划段管理”结合起来，一个部门管理起来可以监管那些管理链条和跨度不太大的品种；对于需要“划段管理”的品种，要明确边界和衔接的方式方法。这个方案必须对现有机构进行重新分工，可以先选择部分产品进行试点，再逐步推广。这种方案在短期中所耗费的时间成本和资金成本都将是巨大的，从世界现有国家食品安全规制模式的分析可以看出，该方案才是解决食品安全监管空白和重复监管的最好途径，而且从长期来看，因职能分工明确，因此成本较低。3.1.2

现有管理基础上监管职能微调法在此方案中现有管理机构不变，原有机构及其成员构成新机构中的不同部门，同时现有分工方式也不变，但必须解决好2个问题：一是重新分工现有分工存在的交叉和重叠之处，做到一个环节只有一个部门监管；二是明确无人监管的盲区，做到各个环节都有部门监管到位。需要指出的是，在制定分工方案时，要充分考虑到各个部门现有基础和强项，做到优势互补、齐抓共管，相对来说，这个方案的可行性最强、行政成本最低，但效果如何有待考察。3.23.2.1

天津食品安全机构改革的具体对策将人员、技术和监管方法进行真正改革机构改革绝对不是机构职能的简单“加总”，也不是监管人员的“汇总”，改革方案需要将现有职能进行有效的改革和重新分工，更重要的是将人员及其所掌握的监管技术和方法进行再次改革。本次改革中需要解决以下2个问题：

一是人员的改革问题。本次改革中要将5个食品安全规制机构的若干人员进行重组，必将对其进行新的职能划分。若遵照第一种方案，则需要打破现有部门的人员构成，按照其原有监管的食品种类将各个机构的人员改革。如成立乳制品监管处则要将

11

第３９卷２０１４年第２期张婷婷等：食品安全规制机构改革研究

卫生局、工商局、食监局和食安委中所有曾质监局、

经负责监管乳制品的人员进行改革。若遵照第二种方案，一方面基本保留原有机构人员的构成，但为了避免重复监管要进行再次分工；另一方面必须成立新的机构，改革人员监管原有的盲区。

二是监管技术和方法的改革问题。人员改革如果能够很好的完成，其所具有的相关技术和方法也就完成了改革，因此，人员改革是与技术和方法改革相辅相成的。食品加工、流通和消费中涉及的监管技术和方法各不相同却又殊路同归。如果改革遵照第一种方案，则需要按照食品种类划分，将现有技术进行改革，例如，成立乳制品监管处则要将质监局、卫生局、工商局、食监局和食安委中所有有关乳制品监管的技术和方法进行充分沟通。如果改革遵照第二种方案，为避免重复监管，在监管方法中需要对职责进行详细分工，同时为了避免监管空白，要将现有监管进行有效的扩展，扩展到那些尚未监管的领域。3.2.2

各部门间信息实现共享以降低监管成本杜绝重复监管和监管空白的一个很重要的前提就是监管信息的共享，目前，天津各个监管机构对于企业的监管信息基本实现了部门内部共享，如天津质量技术监督局在全局不同辖区的监管机构中均安装了“天津市食品质量监管系统”，每个监管人员都已将自己所监管的企业信息（包括企业规模和人员状况等）录入该软件，并对产品状况、添加物质和原辅材料进行分析，对企业风险进行评价，对企业信息可以随时利用该软件进行上报，使得食品安全事件可以得到有效处理的同时，对该部门人员极度缺乏的状况进行了很好的缓解，并降低了监管成本。3.2.3

防止过度监管

对于本地区食品生产企业的监管频率要参考同行业中规模相近企业的监管频率，监管频率的增加并不意味着监管效率的提高，只能增加监管机构和被监管方的成本，尤其是机构改革中，一定要避免重复监管和交叉监管情况的发生。3.2.4

降低监管门槛以弥补监管空白

从天津市质量技术监督局的调研数据显示，天津食品生产企业从2011年初的1526家减少到2012年底的1185家，截止到2013年8月共有食品生产企业1159家，与此相对应的产值却由870亿元增加至1907亿元，企业数量在减少的同时，产值却在增加，说明取得“食品生产许可证”企业的规模12

收益在逐渐提高。3.2.5

加强全市公众食品安全教育

在本次调研中，针对天津市居民进行的325份“食品安全知识测验”中显示，98%的居民不知有天津市食品安全网；82%的人不知道发生食品安全问题应该如何投诉；99%的人不知道天津市对于食品安全违法举报的最高奖金设定为10万元；100%的人不知道质量技术监督局发布的FQI指数，以及该指数的涵义。由于相关知识的缺乏，信息获取渠道的单一，对于谣言的偏信，使得食品安全监管所取得的成果不被公众所知，更不被认可，在谣言和官方可信消息中宁可选择相信谣言。一旦有食品安全事件发生，对于则彻底丧失信任。3.2.6

重视农村和城乡结合部的食品安全

天津市工商局印发的“2013年上半年天津市流通环节食品安全监管报告”中显示，全市各分局查办食品安全案件数量情况见图1。

140

120100806660

3529

401715200

122

5549

2833

9

53

14

49

6

和河河河南红东西津北武宝宁静蓟平东西北开桥丽青南辰清坻河海县

图1各工商分局查办食品安全案件数量情况

表22013年与2012年同期食品安全案件数量对比情况

区县2012年2013年增幅/%区县2012年2013年增幅/%和平津南270028—1660河东-8.3336331600北辰171河西武清96.302753—035河北83.5812267383.33宝坻629南开16.67141400宁河12151红桥静海60049800791东丽5046223.53蓟县1755西青81.482749

注：数据来源于天津市工商局“2013年上半年天津市流通环节食品安全监管报告”。

表2中可以发现，宝坻区等县区的食品从图1、

安全事件发生数量远高于河西区等市内6个区的发生数量。

从图2可以看到，农村和城乡结合地区的食品安全案件占到了案件总量的70.52%，由此可见，农村和城乡结合地区的食品安全问题是今后着重要解决的问题，而这类问题的解决要结合该地区经济发展水平相对较低，食品包括自产和彼此物物交换而极不利于监管的情况，今后这类地区的监管属于投入的重点。

张婷婷等：食品安全规制机构改革研究

农村地区42.07%

城市地区29.48%

26.

第３９卷２０１４年第２期［3］卢良恕.中国农业新发展和食物安全［J］．卡特动态，2002（2）：17-［4］吕恬，邵蓉.谈中国的食品安全监管［J］．食品与药品，2007（10）：

28-32.

［5］林小晖，韩陆奇.HACCP的由来和原则［J］．肉品卫生，2001（11）：

城乡结合部28.45%

16-25.

［6］林朝辉.食品安全需要全社会共同参与［J］．福建质量信息，2007

（10）：26-38.

［7］刘北辰.发达国家食品安全监督管理体系概览［J］.中国包装，2012

（3）：24-26.

［8］刘素萍.食品安全许可工作的几点感悟［J］．中国卫生法制，2007

（5）：27-36.

［9］刘雯，方晓阳.美国FDA食品管理模式［J］．中国药品监管，2004

（3）：38-47.

［10］刘新芬.从中国农业食品安全看企业对消费者的社会责任［J］．农

业经济，2007（11）：38-40.

［11］玛丽恩·内斯特尔.食品安全［M］．北京：社会科学文献出版社，

2004.

［12］毛寿龙.有限的经济分析［M］．上海：上海三联出版社，2000.［13］毛炯，程学斌，周春洪.应用信息化开展食品安全监督量化分级

管理研究［J］．中国卫生监督杂志，2007（2）：28-35.

图22013年上半年天津市不同区域食品安全案件分布情况

3.2.7发挥行业协会等中介组织的作用

充分发挥行业协会等中介机构以及研究机构对

食品安全的推动作用。行业协会作为民间管理和民间自制形式，其优势在于成员身处行业中间，对食品安全较和消费者拥有更多的信息，可以很好的解决食品安全中信息不对称问题。

参考文献

张学林.食品安全博弈研究［J］.粮食科技与经济，2013［1］张婷婷，

（2）：9-11.

［2］袁澈，黄大川，丁稻，等.休闲豆制食品危害控制研究［J］.粮食科技

与经济，2013（2）：26-28.

StudyontheReformofTianjinFoodSafetyRegulatoryAuthority

ZhangTingting，ZhengYanyan

（InternationalBusinessSchool，TianjinForeignStudyUniversity，Tianjin300270）

Abstract：Howtosetuptheregulatoryauthorityissoimportant，whichisthemostvitalobject.OnthebasisofthesummaryofthestatusquoofregulatoryauthoritiesinTianjin，thethesissummarizestheproblemofthesetupoftheorganizationwhichregu-latesthefoodsafety，infarther，thearticleanalyseshowtoimprovetheefficiencyoffoodsafetyregulatoryauthoritiesunderthepresentbudgetallocationmodelsandmakeproposalsforthesetupofregulatoryauthoritiesinTianjin.Keywords：foodsafetyregulation，regulatoryauthorities，authoritiesreform

）（上接第8页苏州粮食局规划企业做了电子商务尝试：向下游或上游整合和被整合。国家粮食局、中国农业发展银行《关于进一步加强合作推进国有粮食企业改革发展的意见》发布后，靖江粮食产业园、苏州金仓物流中心等在已有条件下进行改革整合上下游延长产业链，发展粗加工、精加工、运输、销售和电子商务等环节，效果显著。与此同时，粮食产业化所带来的集群效应十分显著，吴淞江粮食产业园通过集合包括益海嘉里食品工业有限公司、省国家粮食储备库、昆山粮食物流园储备分库以及部分加工企业的方式延长粮食产业链打造粮食产业园。

参考文献

［1］汪鸣．2013年我国物流业发展回顾及2014年展望［J］．综合运输，

2014（1）：22-25.

［2］一号文件．关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若

干意见［Z］．2014.

［3］农业部．全国农村经营管理信息化发展规划［Z］．2013.［4］农业部．农业应急管理信息化建设总体规划［Z］．2014.［5］国家粮食局．修复“危仓老库”实施规划［Z］．2013.

［6］国家粮食局．大力推进粮食行业信息化发展的指导意见［Z］．2013．

电商产业园电子商务，推行粮油惠民经营新模式，与苏州优尔食品签订战略合作协议，启动规划和建设以“淘豆”品牌为核心的休闲食品电子商务产业园，并将放心粮油产品逐步推向“淘豆”网络营销平台，将全区“放心粮店”作为网上粮店的实体展示馆加以推广。其次，通过电子商务搭建网上粮食竞价交易平台，有效集聚客商资源，压降交易成本，较好地体现市场价格预期，实现储备粮的潜在价值。这些粮食行业的电子商务尝试，尤其是面对终端消费者的粮食电子商务必将是今后发展的趋势，必将带来粮食电子商务物流的发展。

此外，粮食供应链整合与粮食产业化也将是未来粮食物流的发展趋势。未来企业竞争不再是企业与企业之间的竞争，而是供应链与供应链之间的竞争，传统粮食行业企业“小、散、乱”已经无法适应现代竞争，更无法与国外大型粮食企业竞争，企业必须

13