与社会资本合作(PPP)案例分析

与社会资本合作（PPP）案例分析

1.与社会资本合作（PPP）的理论综述

PPP 模式全称是Public—Private—Partnership 模式，即为了提供公品或者服务，与社会资本以特许经营权模式或者其他方式形成一种合作关系，通过参与各方特别是和社会资本，从始至终都参与项目的设计、建造和运营，在项目公司共同占有股权的方式，减少信息不对称，实现投资收益共享，风险和责任共担，达到共赢的目的。PPP 模式的本质即提供支持和发挥监督职能，社会资本发挥资金支持和投资建设运营的专业能力，彼此发挥各自优势，合作共赢。在 PPP 模式中，社会投资者一般占有项目公司大部分股权，从而达到引进专业化管理，达到缓解资金压力、提高服务水平的目的。PPP 模式的核心是通过的全程参与，通过招标方式选择最优社会投资者，既达到不虚增项目建设和运营等环节的成本，又能保证公共事业的服务质量，保障社会大众的利益。

PPP有多种译法。如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。在欧美和世界上其他地区，尚未达成一致的准确解释，其相关实践正在发展中。

联合国发展计划署（1998）认为，PPP是指、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式， 合作各方可达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，并不是把项目的责任全部转移给私营部门而是参与合作的各方共同承担责任和融资风险。欧盟委员会（2003）则认为，PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。美国PPP 国家委员会（2002）指出，PPP 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求。

皮乐逊和麦克彼德（1996）认为，PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同， 由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理， 或由私营部门实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会提供各种服务的一种模式。阿姆斯特朗认为，PPP 是一种合作关系，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面， 通过这种合作关系来促进公共和计划的实行。萨瓦斯认为，PPP 从广义上讲是指公共部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义世界银行认为，PPP 是私营部门和机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。亚洲开发银行将PPP 定义为为开展基础设施建设和提

供其他服务， 公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。楼继伟曾指出：“广义PPP 是指与私人部门为提供公品或服务而建立的合作关系， 以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI 等模式。”狭义PPP 与BOT 的原理相似，都由“使用者付费”，但它比BOT 更加强调公共部门的全过程合作。

从上述众多机构和专家从不同视角给出的PPP概念可看出， 尽管对PPP 没有形成完全一致的表述，但可发现PPP的一些共同特征：一是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。二是合作的目的是提供包括基础设施在内的公品或服务。三是强调利益共享，在合作过程中，私营部门与公共部门实现共赢。四是风险共担。

从开阔的视角看，PPP 实质上是一种联结全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和社会公众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上的形成和发展源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。从我国实践看，PPP 不仅仅是一个新融资模式，还是管理模式和社会治理机制的创新。如果掌握得当，PPP 有望成为解决我国城镇化、老龄化等问题的重要机制， 并通过以股份制为主的形式与我国大力推进的混合所有制改革创新形成天然的机制性内洽与联通。当然，PPP 作为制度供给的创新，其顺利运行和长久发展，特别需要强调现代文明演进中的法治建设和契约精神建设的相辅相成。

PPP 管理模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。一是伙伴关系。二是利益共享。三是风险分担。 2.国外实施情况

（一）英国

英国是较早采用PPP模式的国家，其采用的PPP模式主要分为两大类：一类是特许经营；另一类是私人融资计划。PPP项目中，凡是由使用者付费的称为特许经营；凡是由付费的就称为私人融资计划。

1992年，英国宣布实施“私人融资计划”( Private Financing Initiative )，从此，PPP在英国、加拿大、澳大利亚等发达国家率先得到了快速的发展。作为一种新型的公品和服务的提供模式，目前，PPP已推广到了亚洲、非洲、拉美，以及东欧等地区。

20世纪80年代，英国的公共严厉阻止在公共基础设施建设中使用私人融资，以避免放松对整个公共财政的约束。但这种一实行就暴露出一些弊端，导致一些重要基础设施投资完全无法进行。19年，英国废除了严格引进私人资本投资公共资产的规定。1992年英国开始实行私人融资计划(PFI)。在20多年里，英国实施了700多个基础设施和公共服务项目，总额超过700亿英镑，项目范围涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等。

20世纪90年代中期，因为缺乏综合协调和充分的优先排序，大量项目过快实现投资导致PFI的发展受到阻碍。为此，英国专门成立了财政部特别工作小组，该小组在PPP的标准化方面做了很多重要工作，并且出版了应用于PFI型项目的指导方针，提高了这些项目的实际效率。2000年部组织成立了伙伴英国( Partnerships UK)，该公司在2010年改名为英国基础设施公司(Infrastructure UK )，其中私人占51%的股份，公共部门占49%的股份，是完全按PPP模式建立的公私合作伙伴关系组织。该公司为财政部制定提供技术支持，同时对各类当事机构就具体项目提供帮助，但是不与私营部门融资形成竞争，与公共部门共担风险、共享收益。商务管理局的相关土作包括制定和传播关于采购管理、项目管理、程序管理、服务管理和风险管理方面最佳的行动指南。2016年1月1日，该公司与重大项目机构(Major ProjectsAuthority)合并，新名称为基础设施和项目机构(Infrastructure and Projects Authority )。

2011年英国财政部启动PFI的改革，以应对内阁和公众多年对PFI的关切和质疑。2012年12月英国财政部正式推出PF2。英国PFZ模式相比较PFI主要有以下几点改进:一是为了确保项目采购比过去快捷、便宜，加强了相关部门的职责来提高公共部门的采购能力，PF2项目开始投标后，必须在18个月内确定投标人，而且项目准备过程中的审核程序也更加严格。二是愿意以股权方式共同投资PF2项目，并且引人竞争形式按比例吸引长期投资人以股权投资形式投资项目。三是改善了服务的灵活性和透明度。采购当局从项目一开始就有权将某些维修活动纳人项目中，此外还同意公开账目和收益分享机制，将项目全生命周期的盈余分享给对方。四是为了更好地实现“物有所值”，公共部门将承担更多的管理风险，如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险。

(二)澳大利亚

澳大利亚属于PPP发展比较成熟的国家。尽管是英联邦成员国，但其PPP一开始的发展并不像英国由统领，而是各州各自为政。20世纪80年代，为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，澳大利亚开始在基础设施建设领域运用PPP模式。90年代开始，开始大量引人私人资本，同时将建设和运营风险更多的转嫁给私人资本，以致私人资本负担过重，资金难以为继。2000年以来，澳大利亚汲取经验和教训，制定特别法律措施，充分发挥和私人资本的各自优势，以实现共赢。2008年，根据澳大利亚基础设施法案，国家设立了澳大利亚基础设施局( Infrastructure Australia )，其主要职能是协助制订基础设施开发蓝图，制订基础设施融资规章，为、投资人和基础设施拥有人提供咨询服务。它可以通过基础设施和运输部向澳大利亚议会提交年度报告。根据基础设施服务范畴的分类，2008年澳大利亚基础设施公司发布了适用于社会基础设施的标准合同范本(Commercial Principlesfor Social Infrastructure ) ,2011年又发布了适用于经济基础设施的标准合同范本(Commercial Principles for Economic

Infrastructure )。截止到2p09年，澳大利亚的PPP市场达92I)亿美元，分布在国防、司法、铁路、公路、教育、卫生、娱乐等部门。

(三)加拿大

加拿大PPP的产生与发展经历了三个阶段:一是探索阶段(1980一1990年)，前期项目主要集中在桥梁、机场、公路等行业，后期开始开发中小学、医院、水处理、卫生防疫等项目。这些项目没有统一的规划，各自为政。

二是发展阶段(2000 - 2005年)，不仅项目数量增加，而且行业更加广泛，开始出现省级的规划和一些公私合作的专业机构，主要采用建设一融资(Build-Finance )，设计一建设一融资一运营( Design-Build-Finance-Operation )、设计一建设一融资一管理(Design-Build-Finance-Management)三种模式。

三是成熟阶段(2006年以后)，经济基础设施和社会基础设施的PPP项目在全国普遍开展起来。截至2013年，加拿大共启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。2008年，加拿大财政部设立公司，名为PPP加拿大(PPP Canada)，该公司归加拿大联邦所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大通过财政部向国会报告，公司具有的董事会。这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作。PPP加拿大设立了一个总额为12亿美元的“加拿大P3基金，\"(P3 Canada Fund)，为PPP项目提供不超过投资额25%的资金支持。任何层级的地方都可以申请该基金，截至2013年一季度末，该基金已为加拿大15个PPP项目提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。

(四)印度

印度PPP的发展在众多发展中国家中处于领先地位。截至X11年，印度在能源、公路、铁路、港口、机场、城市基础设施和旅游等行业共实施了〕DO个PPP项目，投资额达13 587. 6亿卢比。除此之外，在教育、卫生、通讯等行业也有大量PPP项目。印度PPP具有.国际化的特点：一是在300个基础设施项目中，22个项目有外国资本参与，例如美国、英国、马来西亚、毛里求斯、瑞士、德国和法国等。另一方面，印度财政部、一些邦的与世界银行和亚洲开发银行等国外机构合作，借鉴国际经验，为不同行业起草一系列PPP技术指南与案例汇编，向印度地方和私营企业普及PPP知识，为提升PPP项目的质量发挥了重要作用。

在社会胜基础设施的公私合作方面，印度进行了开发性探索，例如在卫生领域，印度在农村医疗保险、农村合作医疗、偏远地区急诊、城市贫民医疗、远程医疗保健等方面都有成功的PPP案例。 3.PPP在我国的发展历程

推广与社会资本合作模式（Public Private Partnership，PPP）创新对于加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力、构建现代财政制度具

有重要意义。在基础设施及公共服务领域通过PPP机制引进民间资本、吸引社会资金参与供给，一方面可以减轻财政压力，在更好发挥其作用的同时，使社会公众得到更高质量的公共工程和公共服务的有效供给；另一方面将为日益壮大的民间资本、社会资金创造市场发展空间，使市场主体在市场体系中更好地发挥其优势和创造力。

党的十八届三中全会提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后，在财政部《关于2014年和地方预算草案的报告》中，中国官方首次使用了ＰＰＰ的概念，明确要“推广运用ＰＰＰ模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。自此，从到地方，各级频发、项目频出。

PPP背后隐含的公私合作理念在中国早已有之，最早可追溯到1906年6月开工的新宁铁路。作为中国第一条民办铁路，它从筹备、设计、修建、经营到管理都是由新宁铁路公司完成，其建造经费完全由陈宜禧等人从民众及华侨手中筹得，主要收入来源于客运。同时，它也得到了官方的支持，甚至被赐予尚方宝剑来宣示官与民、公与私之间的“合作”关系。由此可见，新宁铁路的修建已基本具备了ＰＰＰ的四个要点，可以看作是ＰＰＰ在中国的发端。

（1）层面

2015年1月，李克强总理在达沃斯世界经济论坛上的特别致辞中，提出了“双引擎”概念——培育打造新引擎、改造升级传统引擎。他指出，再传统公品和公共服务供给领域，需要改造引擎，不再唱“独角戏”，而是采取和社会资本合作方式，缓解资金压力，放大投资效应。由此可以看到，PPP 模式被赋予了重要意义。

在制定 PPP 指导方面，正在积极探索。付出了巨大的努力，然而的探索并不是一帆风顺，也存在不少突出问题。其中，最大问题是没有一个明确的牵头部门，从上介绍的理论支持和具体指导就可以看出，财政部和国家并行，彼此争夺话语权。以财政部和各自就PPP 发布指导文件为标志，两部门各自搞了一套 PPP 体系。就财政部和的文件和相关动作看，两部门在推进 PPP 方面有交叉，也各有侧重。财政部更多与住建部合作，推进 PPP 的主要领域是重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供电、供暖、供气、污水处理和垃圾处理、棚户区改造、保障安置房、地下综合管廊、市政交通、养老服务和医疗设施等，重点是对存量项目进行 PPP改造，以化解债务负担。提出的 PPP 模式适用范围，除了包括上述公共服务、基础设施类项目，还包括水利、资源环境和生态保护等项目；同时，侧重于新项目，明确“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP 模式建设。”除发布指导性文件以及操作性规范之外，财政部专门成立了 PPP 中心，组织开展PPP培训班和国际研讨会。国家则牵头制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，2015 年 4 月该

办法已经常务会议审议通过，2015 年 6 月 1 日开始正式实施。

（2）地方层面

鉴于 PPP 由来已久，在释放出鼓励 PPP 的信号之后，有的地方就开始积极行动。例如，在财政部和发布文件之前，2014年7月22日，重庆常委会就审议通过《关于PPP投融资模式改革的工作方案》；8 月 7 日，重庆市开展 PPP 模式战略合作项目集中签约，涉及轨道交通、市政基础设施、土地整治等10个项目，投资总额1000亿元。以此为标志，重庆市在 31 省区市中第一个将 PPP 投融资模式改革推进到实施阶段。

此后，特别是财政部和分别就 PPP 发文之后，地方正在积极推出PPP 项目。到目前为止，约有一半的省级公布了 PPP 项目，包括北京、重庆、江苏、福建、安徽、吉林、湖南、四川、河南、浙江、江西、辽宁、贵州等，而广东、山东等近半省份尚未公布 PPP 项目。各地的工作进展差别很大，北京市2013 年以来已公布了第四批 PPP 项目，而一些省份目前仍停留在各市县上报项目的阶段。除省级外，一些省会城市、计划单列市、地级市和县也公布了各2.3.1 层面在推行 PPP 方面，主要起到了两方面作用：一是统一思想，提供理论支持；二是出台，进行具体指导。

在统一思想方面，提出全面深化市场化改革，为社会资本投资领域的拓展奠定了思想基础。2014 年 9 月，财政部发布的《关于推广运用和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金[2014]76 号】和 2014 年 12 月，国家发展改革委发布的《关于开展和社会资本合作的指导意见》【发改投资[2014]2724 号】是财政部和国家分别发出的 PPP 项目总动员，确立了 PPP的方向，是框架性的理论支持文件。

在具体指导方面，2014 年 11 月，财政部发布的《关于印发和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》【财金〔2014〕113 号】和 2014 年 12 月，国家发展改革委发布的《和社会资本合作项目通用合同指南（2014 年版）》是财政部和国家分别发出的 PPP 项目实操指南，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面做具体规定。对合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定等做出详细指导，属于实时性、可操作性文件。

从缓解地方债务压力角度来说，2014 年 9 月 21 日发布了《关于加强地方性债务管理的意见》，俗称 43 号文。一方面，43 号文明确规定融资平台不得新增债务，从而剥离融资平台的融资职能，；另一方面，43 号文明确提出推广使用 PPP 模式，鼓励社会资本参与城市基础设施建设等公益性事业的投资和运营，以此替换的建设资金来源。自的 PPP 项目。省级和市县公布的 PPP 项目，并不相同，各级都按情况确定自己希望推进的 PPP 项目。例如，2014 年 12 月 22 日，湖南省发布了 30 个总投资额为 583 亿元的 PPP示范项目，与此同期长沙县一次推出 21 个总投资额约为

408 亿元的 PPP 示范项目。

各省市地区的 PPP 项目签约暨推介会开展的如火如荼。推介会一般都会邀请来自国际金融组织的和专家，意向投资企业代表、第三方咨询专家和各类金融机构代表等。在推介会上，各省市县代表、项目拟投资企业代表会在现场签署项目框架协议。主要涉及领域包括供水、供电、供暖、污水处理和垃圾处理、市政道路、轨道交通、医疗养老、文体场馆等与群众生产生活密切相关的领域。地方通过建立引导投资基金、加大相关财政专项资金补贴、鼓励金融机构参与、发债支持、做好财政预算支出和依法落实税收优惠等六个举措，为地方全面推广运用 PPP 模式奠定坚实基础。

据不完全统计，截止 2015 年 4 月中旬已公布的 PPP 项目计划总投资已超过2.9 万亿元。当然，这些项目中，有存量项目，也有新项目。目前，不少地方正在酝酿推出 PPP 项目，而且已推出 PPP 项目的地方还可能公布新的 PPP 项目。事实上，所谓 PPP 项目，很大程度上就是相关领域的招商引资计划。预计年内，地方推出的 PPP 项目总投资将超过 5 万亿元。另外，根据研究发展中心的测算，到 2020 年，与城镇化相关的融资需求约为 42 万亿元。由于 43 号文和《地方存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的，未来地方性债务主要由专项债、一般债和 PPP 企业债构成。可见，应对未来城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。

4.PPP的基本操作流程与核心要件（分别为国家与财政部的不同做法）

PPP，全称Public-Private Partnership，即和社会资本合作。狭义PPP是指与私人部门组成特殊目的机构（SPV），引入社会资本，共同设计开发、共同承担风险、全过程合作，期满后再移交的公共服务开发运营方式。

财政部和国家是PPP模式的主推者，但两大部委分工不明晰。7月份常务会议厘清了相关部门在PPP领域分工职责后，近期两份文件披露，PPP主推两部门财政部和国家分工逐渐清晰。第一份文件是10月12日，财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进和社会资本合作工作的通知》(下称《公共服务领域PPP工作通知》)，旨在说清财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作。第二份文件是国家8月底披露的《关于切实做好传统基础设施领域和社会资本合作有关工作的通知》(下称《基础设施PPP工作通知》)，主要阐明国家统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。

公共服务领域PPP工作通知》明确，财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域。要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。

《基础设施PPP工作通知》则明确，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。

国家还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单，涵盖上述七大领域、百余个项目。

目前两部委并未就公共服务与基础设施有明确的界定，仅从上述两份通知来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。

5.国家与财政部做法不同的部门利益及解决方案

PPP模式是一个涉及预算制定、财政支出、采购、招标投标、价格管理等多个领域的综合性发展模式，它既涉及到预算制定、财政能力论证、采购、财政风险控制等财政部职能，又涉及到重点项目选择与批准、引导社会资本等的职能，而这些职能都是两部委的核心职能，在目前“有为才有位”的思想下，哪个部门都不会轻易放弃这些核心职能。可见，应该尽快设立一个于或财政部并与之平级的PPP管理中心，明确授予PPP管理中心相应的职能，将PPP监管权从和财政部固有权限中剥离出来，同时吸收国家对重大项目管理、审批、运行、评估的经验和财政部对采购、预算编制等方面的经验，统筹PPP管理职能，形成综合管理体系。 6.PPP实施在国内取得的成绩及（成功及失败）案例分析

（1）北京地铁4号线ＰＰＰ历程i 项目概况

北京地铁4号线项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，也是国内第一个运用PPP 模式、引入市场部门运作的地铁项目。

北京地铁4号线是北京轨道交通路网中的主干道之一，南起丰台区公益西桥，北至海淀区安河桥北，全长28.2公里。4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车并开始试运营，目前日均客流量达到70 万人次。根据北京地铁4号线的项目设计概算，工程投资建设总体划分为A、B 两个相对的部分：其中A 部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%。A部分由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由通过市场化方法组建的特许经营公司负责投资建设、运营和管理，实施特许经营。

特许经营公司是在PPP项目中通过审批取得特许经营权、实施特许经营的公司。在北京地铁4 号线项目中的PPP特许经营公司是北京京港地铁有限公司，该公司是由京投公司、地铁公司和首创集团公司按照2 ：49 ：49 的出资比例组建。京投公司作为业主单位和项目的实际运作人，负责项目方案的设计、招商、谈判等工作。

项目运作

在北京地铁4 号线项目竣工验收后，特许经营公司根据与4 号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A 部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4 号线的运营管理、全部设施( 包括A 和B两部分) 的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营，并通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。与站内商业经营收入相比，地铁票款收入是特许期内特许经营公司的主要收入，其收入的

多少是由乘坐地铁的客流量决定的。为使客流量的预测更加科学客观并能被市场部门认同，项目专门聘请了国际上著名的客流量预测机构MVA 公司，MVA 公司在确保性的基础上，经过充分的调研分析，对4号线项目作了一份专业预测报告。

按照协议约定，特许经营期为自试运营开始后的30年。在如何确定特许经营期的问题上，考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，主要根据财务模型来计算投资回收期并设计了合理的盈利年限。特许经营期结束后，特许经营公司将B 部分项目设施完好、无偿地移交给市，将A 部分项目设施归还给4 号线公司。根据相关财务指标测算，在30 年特许经营期内，按8% 的回报率计算，新建地铁项目30 年财务净现值的总额，约占项目总投资的30%，约46 亿元。实际上，该项目的回报率超过了8%，达到了10% 左右。

项目股权结构

股权结构是公司治理结构的基础，是影响公司治理结构的重要方面。经过各方的充分论证，4 号线PPP特许经营公司（京港公司）的股东分别为京投公司、首创集团和港铁集团，各方出资比例分别为2%、49%和49%。特许经营公司设立由5 名董事组成的董事会，其中京投公司委派1 名、首创委派2 名、港铁委派2 名，京投公司委派的董事担任董事长，首创和港铁各委派的2 名董事分别担任副董事长和董事。

北京地铁4 号线项目之所以采用PPP 模式投资运营，不仅是为了解决融资问题，更深层的目标是引入先进的管理机制，打破行业垄断，提高行业效率和监管水平，更有通过产权的变化带动机制的变化的长远考量。虽然从理论上来讲，由具备技术和管理优势的地铁公司作为特许经营公司控股方，会更有利于其积极性的发挥。但是由于《外商投资产业指导目录》的规定，特许经营公司应是中方控制企业，港铁持股比例不得超出50%。这种股权结构的设定，可以有效保障社会公共安全、公共利益，尤其是在首都北京的轨道交通行业。而不设绝对控股方的做法，能充分发挥各方优势调动股东积极性，有利于特许期结束后实现对B 部分的有效接管。对于公司管理层设置则有利于充分发挥各方资源和经验优势。

项目风险分担

除国家、市场、不可抗力等系统性风险因素外，在非系统性风险中，对4 号线PPP 项目具有显著和直接影响的主要因素是建设期的完工风险以及运营期的客流风险和票价风险。特许经营协议对上述主要风险作出了妥善配置，设计了相应的风险防范机制，有利于保护协议各方利益。

完工风险。针对地铁四号线工程建设，特许经营协议设立了23个时间点，每一个时间点均设定了具体的完工日期。根据A、B 部分的分工情况，23个时间点的关键工期分别由地铁四号线公司和特许经营公司负责。

客流风险。按照特许经营协议的规定，特许经营公司获得的票务收入和票价

差额补偿均直接和客流量相关，客流风险主要由特许经营公司承担。尽管有MVA 公司对于客流量的专业预测报告，但影响客流量的因素非常多，因此客流风险比较大。如果连续三年的当年实际客流量比预测客流量低20％，则特许经营公司可向申请补贴，如果双方无法在两年内就补贴额度达成一致，特许经营公司有权提出终止协议。上述规定将特许经营公司承担的客流风险控制在一定范围内。

票价风险。在特许经营期间，依据特许经营公司的票务收入和实际客流计算实际平均人次票价，如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平，市将就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平，则特许经营公司需将其差额的70%返还给市。通过上述规定，特许经营公司基本不承担票价风险。由于本项目执行市定价，由承担票价风险也符合风险分配原则。

（2）发布的13个经典案例 北京地铁4号线项目

大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程 固安工业园区新型城镇化项目

合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目 江西峡江水利枢纽工程项目 酒泉市城区热电联产集中供热项目 陕西南沟门水利枢纽工程项目 深圳大运中心项目

苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目 天津市北水业公司部分股权转让项目 渭南市天然气利用工程项目 张家界市杨家溪污水处理厂项目 重庆涪陵至丰都高速公路项目 7.PPP风险分析

(1)法律变更风险

主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与重新就投资回报率进行谈判。

(2)审批延误风险

主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《价格决策听证办法》规定，公用事业价格等指导价、定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。例如，2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过；上海也提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象。比较引人注目的是，泰晤士水务出售了其大场水厂的股份，Anglian从北京第十水厂项目中撤出。

(3)政治决策失误/冗长风险

是指由于的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地对PPP的理解和认识有限，对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且污水处理价格是在对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临决策冗长的困境。相类似的在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。

(4)政治反对风险

主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

(5)信用风险

是指不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市回购而结束。再比如在廉江中法供水厂项目中，双方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期为30年。合同有几

个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性;问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。除此之外，遇到信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。

(6)不可抗力风险

是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。例如湖南某电厂于上世纪90年代中期由原国家计委批准立项，西方某能源投资公司为中标人，项目所在地省与该公司签订了特许权协议，项目前期进展良好。但此时某些西方大国（包括中标公司所在国）轰炸我驻南斯拉夫大使馆，对中国主权形成了严重的实质上的侵犯。国际政治形势的突变，使得投标人在国际上或中国的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务，省按照特许权协议规定收回了项目并没收了中标人的投标保函，之后也没有再重新招标，从而导致了外商在本项目的彻底失败。在江苏某污水处理厂项目关于投资回报率的重新谈判中，也因遇到非典中断了项目公司和的谈判。

(7)融资风险

是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。在湖南某电厂的项目中，发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。

(8)市场收益不足风险

是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市提供了许多激励措施，如果由于部分规定原因导致项目收益不足，天津市承诺提供补贴。但是所承诺补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。另外京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。

(9)项目唯一性风险

是指或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。如杭州

湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地对桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市曾承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费，出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿。但是2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望，而又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。该项目中，投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和信用风险。福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似，都出现了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。

(10)配套设备服务提供风险

指项目相关的基础设施不到位引发的风险。在这方面，汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿移交给武汉高科（代表市国资委持有国有资产的产权）。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。

(11)市场需求变化风险

是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。例如山东中华发电项目，项目公司于1997年成立，计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功，然而山东电力市场的变化，国内电力改革对运营购电协议产生了重大影响。第一是电价问题，1998年根据原国家计委曾签署的谅解备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价;而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营;第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁，2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量，价差由山东电力集团自己掏钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。

(12)收费变更风险

是指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。例如，由于电力改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度，使项目公司的收益受到严重威胁。

(13)风险

主要指或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直

接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了在将来的违约风险。例如由汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50%;第5-14年，21%;第15-20年，11%。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50元/吨，而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40元/吨。到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50%，投资回报率也降至14%。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方的联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳水务黑幕”。 8.推进PPP项目落地的建议

（1）完善相应法律法规

ＰＰＰ项目需要相关法律法规的支撑，没有基本的法律支持，ＰＰＰ项目就不能真正名正言顺，就会存在诸多法律风险会让很多ＰＰＰ项目的潜在投资者对项目望而却步。并且由于ＰＰＰ的长期性、复杂性，参与方众多，利益关系复杂，也需要相关法律对各主体的权利义务关系进行明确，从而使得项目参与者都能各司其职，有法可依，依法办事，保证项目的顺利实施运行。因此，完善相应的法律法规非常重要。

（2）设立专口PPP协调机构

国内外经验表明，设立省级层面的PPP协调机构对于促进PPP的健康发展具有重要的作用。首先对于跨区域的PPP项目，涉及到投资者与不同地区的之间的沟通，其次，PPP项目实施过程中也涉及到在不同行业主管部口之间的沟通，若采取一事一议的形式设立临时工作小组，不能够给杜会资本方提供信也，若由投资者自行与各部口进行沟通，则会增加协调成本和项目造价。

目前，全国推广PPP组织结构基本上采巧两种模式，一种模式以发改部门作为PPP工作的牵头单位，全面负责项目的推进及落实。另一种模式是由财政部门牵头PPP相关工作，全面落实PPP模式的推广及制定，并负责财力评估和资金投入等涉及财政职责职能工作。

不管采用哪种组织机构模式，设立专一的协调机构，建立与社会资本方的沟通平台，承担协调和管理省级PPP项目立项、评估、筛选、招投标、监管、统计、经验总结、制定实施指南、和示范合同等功能。一是能快速而有效的推进我省PPP模式项目建设和运营；二是能节约成本和提高效率；三是便于项目监督、管理。

（3）完善PPP 项目发起程序

一方面，对投资项目，首先进行PPP适宜性论证，论证通过的项目将采

取PPP 模式实施，论证不通过的项目再由其他方式实施。另一方面，鼓励社会资本发起项目，给予发起单位优先参与权，对发起单位的前期投入给予适当补助。

（4）将PPP 工作与简政放权相结合，简化项目审查流程

建议对拟采用PPP 模式实施的项目简化审核程序，横向上，可多部门联合审查、与其他审核流程合并同类项；纵向上，对同一项内容不做重复性审查、减少审查环节。一是将项目立项与PPP 发起两个审核程序进行合并，在项目建议书批复中即明确是否采用PPP 模式实施，或在PPP 项目发起审核中纳入立项功能，认为已发起的项目即为已获得立项的项目；二是将项目可行性评估与PPP 实施方案可行性评估进行合并，将项目可行性研究与PPP 实施方案编制进行合并，在可行性研究中纳入PPP 实施方案内容；三是将项目规划条件审查、土地使用审查与PPP 实施方案评估合并，在评估过程中邀请规划、国土部门参加并出具意见，PPP 实施方案通过评估的项目即视同通过了规划、土地审查。

（5）将PPP 工作纳入供给侧改革范畴

从基础设施和公共服务供给角度看，PPP 是一种供给模式。通过PPP 模式，转变基础设施和公共服务单一由提供的模式，改为由社会资本提供，或与社会资本合作提供；提高公共服务质量和效率；转变职能，由公共服务的提供者变为监督者。我国正在推动供给侧改革，基础设施和公共服务供给侧改革是其中的重要方面，PPP 就是其重要抓手。将PPP 工作纳入供给侧改革范畴，有利于转变、实施机构对PPP 模式的认识

（6）将PPP 工作与事业单位、国企改革相结合

基础设施建设长期由融资平台公司承担，公共服务长期由事业单位和国有企业提供。这种模式，在近期表现出一定的局限性，如国有企业形成行业垄断、事业单位财政负担重、效率低，尤其是平台公司高杠杆、高债务的运作模式使得地方背负着较大的债务，近期查处的贪腐案件也多与城建系统有关。事业单位和国有企业改革已成为全面深化改革的重要内容。改革，就是调整利益关系，打破固化的利益格局。将基础设施、公共服务市场开放，允许各类投资主体进行投资、建设、运营。同时，具有经营收入的事业单位，可改制为企业，参与市场竞争，以提高效率、减轻财政负担。国有企业以股权结构调整为核心进行改革。平台公司剥离融资功能。运用PPP 模式，通过各类型投资主体间持股、参股的方式组建项目公司参与基础设施和公共服务项目，在合营项目公司的基础上摸索国企股份制改革经验，逐步实现国企改革。

（7）引入具有运营优势的社会资本

单纯引入施工企业或资本投资，而缺少运营企业的参与，项目难以成功。不同公品和服务项目的投资运营成功的核心壁垒具有一定的差异，这也决定了引入具有关键性互补优势的社会资本对于项目整体运营风险的降低有着很重要的作用。比如：交通类基础设施固定资产投资规模大，资金实力和项目管理能力更为重要；机电类项目对于核心设备及其后期维护的要求更高，设备商的参与非

常关键；教育、医院等服务类项目对于运营能力的要求比较高，引入运营能力较强的合作方比较关键。

（8）拓宽ＰＰＰ项目融资渠道

随着融资平台剥离融资功能，在PPP模式下，资金作为小部分资本金投入，来源为专项转移资金和PPP融资支持资金。资金的支持主要体现在两个阶段，一是开发准备阶段，提供备用的垫付费用等资金支持；二是在项目融资过程中，对项目増信、从而降低融资成本。总体说来，对项目不具有偿债责任，但需要对收益不足弥补成本的项目财政补贴。而社会资本的作用主要体现在两个阶段，一是项目建设阶段，鼓励金融机构为示范项目提供融资、保险等金融业务；二是运营阶段，社会资金可通过优先股形式参股PPP项目公司，也可能通过发行企业债、资产证券化模式筹集资金。因此，加强金融机构信心，拓宽PPP融资渠道是PPP项目落地的关键步骤。

（9）建立公平合理的风险分担机制

在风险的分担方面，对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，部门的控制力强于民营机构，应由部门提供担保。融资风险、市场风险等，项目公司更有控制力，而且与其收益相关，应由项目公司承担。不可抗力风险由于各方均没有控制能力，所以应由各利益相关方通过设计有关机制（如调价、可变特许期、缓冲基金等）共同共担。

i郭上. 北京地铁四号线

PPP模式案例分析[J]. 中国财政, 2014(9):32-33.