公共服务市场化效率提升的理论与策略探讨
内容摘要：近几年来，公共服务市场化改革实践中出现了诸多问题，而问题的核心在于对公共服务效率的质疑。不论从理论上探讨还是从国外的实践经验看，是“有效竞争”而非“市场化”促进了公共服务市场化效率的提升。而公共服务市场化竞争的现状却是“竞争不足”与“过度竞争”并存，“有效竞争”局面尚未形成。基于有效竞争理论，一个合理有效的要素市场，在促进公共服务市场化改革“有效竞争”中发挥关键作用。为此，基于SCP分析框架，需要加快行政改革、加快竞争环境营造、加快竞争机制创新、加快评价体系建设，从竞争观念、竞争结构、竞争行为、竞争绩效等方面构建一个有效的要素市场。
关键词：公共服务 市场化 有效竞争 效率
公共服务市场化改革，在实践中取得了令人瞩目的成绩，但近二十年来国外公共服务市场化改革没有达到预期的效果，如：英国铁路“网运分离”后却出现了两次重大列车事故以及线路公司的财务危机、美国加州电力改革引起加州电力危机的爆发、伦敦地铁工人前后经历了五次大的罢工等等。国内公共服务市场化改革也出现了一些新的问题，为此，理论界又掀起了一股公共服务市场化大讨论的高潮。如何看待公共服务市场化的困境问题？如何保证市场化的效率？这些问题需要我们重新讨论。
关于公共服务市场化改革困境的综述
近十年来，我国公共服务市场化改革取得了一定的成效，但是，伴随着改革的深入，市场化所凸现的矛盾和问题也日渐突出，市场化改革陷入了两难困境，由此在理论界也引起一些非议和质疑。对市场化改革中的问题的分析大致可以分为三类：第一类是从其他国家的教训出发总结问题，并获得启示，如孙晓莉（2005）、王俊豪（2006）、徐宗威（2007）、徐明春等（2007）和发展研究中心企业研究所课题组（2009）的研究；第二类是探讨公用事业改革中出现的问题，如刘戒骄（2006）、肖晓军和吕景春（2006）、周林军和宁宇（2009）、朱忠发（2009）、 赵大鹏（2009）、李惠先和李辉（2010）等；第三类是探讨特定行业或特定领域出现的问题，如金娜等（2007）对风险的分析、陈明（2004）和汪涌（2009）对水务领域的分析、周林军和曹远征等（2009）对公用事业收费、定价和监管的分析。而学者邱法宗（2008）归纳了学术界对公共服务市场化改革的争议，一是市场供给公共物品“失灵论”，二是市场供给公共物品“多主体困境论”，三是市场供给公共物品“条件不成熟论”。
综上所述，对公共服务市场化改革的质疑，都是围绕着市场化的“效率”展开的，因为真正的“有效性”的取得，是以“实现公共利益”为前提的，如何看待市场化改革的“效率”问题，是公共服务市场化改革的支持者与反对者或质疑者的分水岭。笔者认为，市场化改革中的问题，是改革初期的必然附属物，不能因为这些
问题的存在而全盘否定市场化改革的成效和方向，但也不能无视这些问题的存在，因此，如何看待或评价公共服务市场化改革的“效率”问题，便成了公共服务市场化改革必须要深入研究的问题。
“有效竞争”是公共服务市场化效率提升的关键
（一）“竞争”的有无与“效率”的高低之间的逻辑关系
马歇尔认为，在单纯追求规模经济的过程中，类似厂商之间的兼并重组，由此引起的生产集中必然导致垄断，在没有竞争压力的情况下，重组后的厂商必然制定垄断高价，缺乏提高效率的动力。通过图1，可以看出，在“竞争”的有无条件下形成的垄断对于自然垄断行业“效率”的影响。假定自然垄断服务的提供有两种情况，一种情况是允许竞争，在可竞争领域引入竞争，通过多家厂商的充分竞争后，市场上只剩下一个运营商；另一种情况是，不允许竞争，对该产业实行进入管制和价格管制， 使一家企业始终保持垄断性经营地位。如图1 所示，图中需求曲线的位置以及成本曲线的形状表示该产业是一个严格的自然垄断，AC2代表第一种情况下的经市场竞争而留下的厂商的成本曲线，该成本曲线与需求曲线D 相交于B 点，它在需求曲线D位置既定，为简单起见，在技术变化和需求扩展不变的情况下，这时多家厂商竞争的结果也必然是由一家垄断经营效率最高。但是，由于的管制，垄断厂商的成本曲线位置由AC2上移到AC1，与需求曲线D相交于A点，这时垄断厂商的效率就不同于有竞争压力的自然垄断厂商的效率，一家垄断经营的效率未必最高。实际上管制成本大于收益时，就有引入竞争机制的必要性（毛文晋，2010）。
（二）“有效竞争”而非“市场化”提升了公共服务的效率
公共服务市场化改革的初衷就在于改变原国有企业提供公共服务效率低下的局面，但是，市场化本身却不是提高效率的灵丹妙药，简单的将公共服务从公共部门转入私人部门丝毫不会产生效率，甚至滋生更多的附带问题，因为，市场化的本质在于面向市场，遵循市场规律，发挥市场配置资源的优势作用。而要发挥市场化的这一本质作用，关键在于打破垄断，引入竞争机制，促进公共服务的生产由单一的部门到多个部门之间的竞争，而竞争正是产生效率的关键因素。公共服务市场化改革是以“能够促使市场更具竞争性或可竞争性”这一假设为基础的，在有无竞争的条件下所形成的垄断对于效率的影响是完全不一样的，竞争有助于提高效率，在竞争的压力下，只有效率较高的企业才能生存和发展，优胜劣汰规律会迫使生产者致力于提高效率、降低价格、提高服务，从而增加了社会福利，公共服务在从传统计划经济走向市场经济的转型过程中，其表现出来的无效性不是因为难以兼顾公共服务的规模经济和竞争活力，而更多地表现为行政垄断或过度竞争而引起的竞争不足。因此，不论从理论上探讨还是从国外的实际经验研究，是“竞争”而非“市场化”本身促进了企业生产效率的改进和社会公共福利的提高。
公共服务市场化“有效竞争”的理论基础及策略选择
（一）“有效竞争”理论的基本内容
竞争能促进社会资源得到优化配置和使用，但是，如果一个行业具有自然垄断的特点，那么过度竞争可能带来资源的浪费，竞争也有一定的度，引入竞争的关键是“有效竞争”。
1.“有效竞争”的基本含义。有效竞争（effective competition）的概念，是1940年克拉克在总结前人观点的基础上提出来的，也称为可操作性竞争，指将规模经济和竞争活力两者有效地协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。不完全竞争可能太强，也可能太弱，而有效竞争则可以避免这两个极端，有效竞争可以使竞争可能带来的竞争效率和垄断可能带来的规模经济有效协调起来。可见，有效竞争首先要求竞争发生在规模经济范围之内；其次要求竞争要适度，竞争能促进社会资源得到优化配置和使用，但竞争过度同样是有害的，要保证竞争收益大于竞争成本。虽然克拉克的“有效竞争”局面是一种理想状态，现实中可能很难有一种能同时保证竞争效率和垄断规模经济同时实现的机制，但克拉克的有效竞争理论告诉我们，有效市场竞争不仅包括在位企业之间的实际竞争（actual competition）还包括在位企业与潜在进入者之间的潜在竞争（potential competition），如果一个市场是可以完全自由进入和退出的，则潜在的进入威胁可以有效地约束在位企业的市场行为。国内学者王俊豪认为有效竞争作为兼顾规模经济和竞争活力，两者相互协调的一种理想状态，其协调点是合理界定规模经济和竞争活力的“度”，其协调目标是规模经济和竞争活力所发挥的综合作用使社会经济效率极大化。可见，有效竞争的实质就是追求较高的经济效率。
2.“有效竞争”的市场标准。市场机制之所以能够降低成本和提高效率，是因为存在竞争对手，市场竞争是否有效则直接取决于竞争市场的规范性和有效性，可见，一个合理有效的要素市场，在促进公共服务市场化改革的“有效竞争”中发挥关键作用。
关于“有效竞争”的市场标准问题，许多学者作了长期艰苦的探索，并取得了一些研究成果。国内学者王俊豪提出了有效竞争的三个标准：第一，有效竞争是竞争收益大于竞争成本的竞争；第二，有效竞争是适度竞争，即介于竞争不足和竞争过度之间的竞争；第三，有效竞争满足规模经济的要求，竞争企业生产规模处于适度规模的范围，即处于最小经济规模和最大经济。国外学者美国哈佛大学教授梅森（Mason，1957）提出的衡量有效竞争的市场结构标准和市场效果标准；随后，美国经济学家史蒂芬·索斯尼克（Stephen Sosnick，1958）在深入研究有效竞争相关理论的基础上，提出了SCP分析框架，即：市场结构（Structure）—市场行为（Conduct）—市场绩效（Performance）。市场结构标准，包括无进入和流动的人为、具有对产品质量差异的价格敏感性、交易者数量符合规模经济要求；市场行为标准，包括厂商间不互相勾结、厂商不使用排外的、掠夺性的或高压性的手段、推销时不搞欺诈、不存在有害的价格歧视、竞争者对于其对手是否会追随其价格调整无完备的信息；市场效果标准，包括利润水平刚好足够酬报创新、效率和投资、产品质量和产量随消费者需求的变化而变化、厂商竭力引进技术上更先进的产品和工艺流程、无过度的销售开支、每个厂商的生产过程是有效率的、最好地满足消费者需求的卖者得到最好的报酬、价格变化不会加剧经济周
期的不稳定（牛桂敏，2001）。这些标准得到了当今世界主要资本主义国家和学术界的普遍认可，并根据这些标准制定了一系列的测量指标来判定市场的有效度。
（二）公共服务市场化“有效竞争”的策略选择
当前公共服务市场化过程中，仍存在竞争不充分或不对等的现象，主要表现在：一是有限性，多数领域由于这种条件的，导致进入的竞争主体数量有限；二是不对等，公平竞争的市场博弈规则尚未形成，导致在位企业与新进入企业处于不对等竞争的状态；三是同质性，支柱产业领域内的竞争，能够新进入的市场竞争主体也基本上是国有企业；四是分散性，除国有企业外，进入市场的企业，大多数是中小企业，企业规模小，竞争力弱，生产集中度低，反映在竞争上就是众多中小企业之间分散的过度竞争。总体上看，公共服务市场化，一方面是国有股权独大表现出市场竞争不足，另一方面是中小企业过多分散竞争表现出竞争过度，公共服务市场竞争达不到最佳竞争强度，市场化所要求的充分竞争、有效竞争格局并未形成，因而，市场化所应有的效率并未体现出来。为打破目前这种竞争不够与竞争过度并存的格局，为公共服务市场化构建一个能够充分竞争的有效市场，需要做到：
1.加快行政改革，树立公开公正的市场竞争观念。当前公共服务市场化改革过程中，改革的步子走得不快，工作力度不够，这其中，思想认识不到位是一个重要原因，实践中，虽然视窗化改革一直在进行，但仍存在国有企业一支控股的现象，竞争不充分或不对等，而竞争是市场机制的载体，有效竞争是实现公共服务市场化改革的终极目标即社会福利最大化的关键。因此，市场化改革中，必须要树立竞争的观念，特别是要树立有效竞争的观念，积极扮演公共服务市场化的设计者、竞争引入者、市场培育者、交易维护者以及经营监管者等多种服务角色。为此，必须首先从观念上彻底打破公共服务垄断经营的传统做法，积极加快行政改革，做到：打破“条块分割”的行政管理，取消地方市场分割，使资源在合理流动中得到最优配置，增强市场竞争的充分性；打破公共服务行政性壁垒和垄断经营，放宽各种资本进入公共服务市场的，增强市场竞争的对等性；打破政企高度合一的管理，全面从企业的微观经营管理活动中退出，加强指导与行业监管，实现真正的政企分开，增强市场竞争的有序性；打破手续繁琐的行政审批制度，减少和规范各种市场行为，提升市场竞争的有效性；打破高度集权的行政决策，增强行政决策的公开性和行政执法的透明度，提升市场竞争的公平性。
2.加快竞争环境营造，构建宽松活跃的市场竞争结构。目前我国公共服务领域充分竞争的环境仍未形成，市场结构仍具有极大的不平衡性。市场化过程中，应在保证公共服务的社会性和公益性前提下，营造一个能积极吸纳各种资本进入的公平、公正、公开的资本运作及经营管理的市场环境，保护各市场主体的平等竞争。
确保市场上有多个可竞争的经营主体，是促进公用事业有效竞争的前提，为此，首先要求积极培育多元化的公共服务市场化投资主体，尽快打破公共服
务行业垄断格局，在市场准入方面放松规制，降低准入门槛，健全收费补偿机制、实行补贴和采购、给予信贷支持和用地保障等；同时进一步完善监督制度，统一各类市场主体准入的条件和标准，精简准入程序，从和法律上积极鼓励、正确引导各种社会资本进入到公共服务领域，使公共服务由单一生产主体发展为包括、社区、社团、非营利性组织、各类企业以及包括私人在内的多元化、竞争性的主体体系。此外，鉴于部分公共服务具有一定的规模经济特性，为尽量避免经过一段时间的竞争而导致较多的进入企业不得不退出市场的现象，尽量使交易社会成本最小化，在市场准入的时候，要坚持适度准入。企业也要在这一宽松活跃的市场竞争结构中，通过市场细分，主动参与市场竞争，变一味接受行政指令为主动择取竞争市场，根据自身特点，变单纯依靠行政性保护为各关联企业之间优势互补、共同成长，同时也要在竞争中不断进行技术创新，组织创新，服务创新，制度创新，努力寻找、形成自己的特色，创造自身竞争优势，变盲目参与、过度竞争为有效竞争。
3.加快竞争机制创新，引导高效有序的市场竞争行为。除了营造市场竞争环境吸引各种资本参与竞争外，更重要的是将市场化作为手段，积极引导、规范和监督市场行为，保证公共利益的最大化，为此，需要进一步加快机制创新：
一要进一步完善市场法律机制，要逐步制定与完善一系列的实体法和程序法，使公共服务市场化有法可依、有章可循，从而规范、激励、约束与解决市场化过程中的各种问题；二要进一步结合当地实际情况和各行业特点，明确公共服务市场化准入的条件，规定市场准入的程序，统一各类市场主体准入的条件和标准，完善市场准入的相关制度，坚持市场准入的公开、公正、公平原则，从而鼓励各种社会力量积极地投入到公共服务市场化中；三要进一步完善价格机制，公共服务的产品价格应当在保证各个利益不受损害的情况下，依据该产品的社会平均成本、社会承受能力及其他相关因素予以确定，同时也要充分考虑经营者的合理受益，建立公品服务价格的补贴补助机制，而且，为保证市场化后的公共利益，要在签订合同时，规定价格上限，使价格只能在这个上限以下变动；四要进一步活跃市场经营机制，为提高市场竞争效率，避免市场化后产生新的垄断，应积极探寻多种融资方式，引导各运营主体根据自己的实际情况，结合不同区域的行业运行状况，大胆探索多种经营形式，如可采取公私合作（PPP）的方式进行经营，包括拍卖、租赁、承包等具体形式，还可以采取公开招标、特许经营的经营模式，包括BOT、TOT、BOO、BTO等多种具体形式。最后，要进一步加快社会保障体系建设，要开辟就业渠道，加快相关配套建设，把有效竞争不可避免的劣势企业从市场中清退，保障社会稳定与和谐，促进经济效率的提高。总之，要通过多种形式的机制创新，规范市场行为，促进市场不断创新，不断提高公共服务的质量和水平。
