建筑市场与招标投标４／２０１１ 浅析公共资源交易中 ●一 成都市建设工程项目交易服务中心 提要：本文对建立公共资源交易中心的必要性、可行性、利弊和应关注的因素进行了初步的分析和 探讨，认为促进公共资源规范高效交易的核心并不在于建立公共资源交易中心本身，而在于明确职责，促 进公开。从目前的实际、节约资源和有ｉｆ，１于行业发展的角度考虑，建议进一步明确职责，并首先建立网上 交易平台（公共资源交易中心）。 关键词：公共资源交易中心网上交易平台 建立公共资源交易中心，将工程建设招标、政 然而，公共资源交易的矛盾不在于交易的形 府采购、土地矿产出让和产权交易等业务集中起 式，归根结底是因“利益冲突”造成的。随着我国 来，进行公共资源配置，是解决当今存在于公共资 经济发展方式的转变，公共资源交易领域呈现出利 源交易中不规范行为的最佳途径，还是在创新旗帜 益主体多元化、利益关系多样化、利益诉求复杂化， 下仅仅对现有交易中心体系的物理改变？这是一 这是改革的必然产物。要规范公共资源交易市场， 个值得我ｆｆ１３Ｎ以认真研究和对待的话题。本文试图 首先要解决或制约利益冲突。从这一点来说，公共 从以下方面加以探讨。 资源交易平台与现行的交易平台并没有本质上的 一、建立公共资源交易中心的必要性分析 区别。 目前，在全国由行业主管部门建立的交易平台 就我们的工作实践来讲，造成交易不公平不公 占据了绝对数量的份额，业务量最大的是建设工程 正的是因为某些原因造成了招投环节的不公开和 交易中心和采购中心，这是由历史原因及行业 不透明。因此如何将招投的环节置于“阳光”之下， 特点形成的。在十余年的工作实践中，这些交易平 才是解决问题的关键，而交易平台的表现形式则无 台硬件设施及软件建设等方面取得了令人瞩目的 关大局。原因很简单：在现实条件下，不通过交易 成就，也积累了丰富的管理经验。但毋庸讳言，由 平台将各易于暗箱操作的流程公开透明，只寄希望 行业建立的交易平台因其工作受该行业主管部门 于集中于一个形式上统一的交易平台来达到防腐 领导而存在一定的弊端，同时也由于分散于不同的 的目的，其结果可能是事与愿违。权力越集中就越 行业而存在管理方面的困难，比如工作标准不统 容易出现问题，这已是不争的事实。并且，这种做 一，自律能力不强，管理工作不到位等问题。而建 法的危害还在于将之前相对受各部门、各行业制约 立公共资源交易中心，将各自为政的交易平台加以 的主观权力放大了，将不规范行使权力的难度缩小 整合形成一个形式上的统一平台，以此统一监督和 了。无论是领导，还是利益当事人，只要对权利高 管理，克服交易平台因分散而带来的不足，似乎显 度集中的交易平台有绝对的管辖权和话语权那就 得十分迫切和必要。 什么事情都有可能发生。 ５１ 此同时，对一个项目的有效管理应是从项目 立项到竣ｒ 结算的全过程，而项目交易只是这一过 程中的一个环节。因此，如何将行业管理的优势融 入项目交易的环节之中，这也是我们必须认真考虑 的问题，否则无论构建何种形式的交易平台都会难 以达到预期的效果。这对在公共资源交易平台中占 据绝对多数的建设项目而言更是如此。 二、建立公共资源交易中心的可行性分析 （一）正确认识“公共资源”的含意 “公共资源”的基本含义是指自然生成或自然 存在的资源。它能为人类提供生存、发展、享受的 自然物质与自然条件。这些资源的所有权由伞体社 会成员共同享有，是属于人类社会公有、公用的自然 与社会资源，空气和水体、生态与环境都被视为公 共资源。 在经济学上，“公共资源”是指满足以下两个条 件的自然资源：一是社会成员可以自由地利用这些 资源；二是这些资源不为哪一个个人或企业组织所 拥有。这两个条件决定公共资源具备了“竞争陛” 的特点，但同时却不具备“排他性”的特征。 由以上解释我们可以得知：１、除空气和水体、 牛态与环境外，其它的都不宜称为“公共资源”；２、 “公共资源”每个人都有权力利用，而不可通过交 易使其成为个人或企业组织的私有财产。 如今所倡导的“公共资源交易中心”实际所涵 盖的内容是竞争的交易行为，非自然资源和“排他 性”是其显著的特征。即使按照现行对公共资源交 易的异化理解（以下皆据此论述），除建筑、土地、 矿产、采购外，理应将民航、铁路、航运及水、 电、气、燃油、地质勘探、林产、环境保护、风景 名胜等的交易和价格听证纳入其中，而这显然是不 现实的。因此，将交易中心冠以“公共资源”的定 语，而实际能进场交易的行业又仅限于四个，这无 论在概念卜还是实质上是否妥当都有进一步探讨 的必要。 （二）省会城市建立公共资源交易中心将面临 的难题（按目前公共资源交易中心普遍所含盖的范 围考虑，以成都市为例） １、所涉部门：建设、财政、国土、房产； ２、所涉场所：３００００余平方米； ２ 建筑市场与招标投标４／２０１ １ ３、所涉人员：４５０余人（包括公务员、事业单 位人员、聘用人员；费用渠道有财政拨款、差额拨 款、自收自支）； ４、其它：各行业各自有交易平台。 上述内容注定了公共资源交易中心只能是新 建，这必将涉及场地及与之配套的交通组织、车辆 停放和保证业务工作正常运行的全新网络系统的 重新开发，同时还有最为棘手的人员安置问题。冈 此，公共资源交易中心的建立既简单又困难。说简 单是通过一纸行政命令即可建立；说 难是建 ｒ 的公共资源交易中心怎样才能得到各行业鼎立协 作，运行顺畅，效果显著，社会认同。 三、公共资源交易中心的形式及其利弊分析 公共资源交易中心是在借鉴有形建筑市场的 成功经验上产生的，但有形建筑市场面临的问题， 公共资源交易中心同样存在，只不过公共资源交易 中心涵盖的交易范围更为广泛。由于公共资源交易 中心同样没有明确统一的定位，所以，只能从其形 式进行分析。 （一）现有形式。从目前情况看，公共资源交 易中心的建立主要有以下两种形式： １、完全集中。即成立“公共资源交易管理委 员会（以下简称‘管委会’）”，下设办公室，办公 室下设公共资源交易中心。“管委会”作为虚设机 构负责重大问题决策、协调和组织召开联席会议 等；办公室作为常设机构负责公共资源交易的日常 监管；公共资源交易中心负责具体运作。决策、监 督和执行统一合并人公共资源交易中心。有的公共 资源交易中心还与政务服务中心合二为一，或一套 班子，两块牌子。目前，采用这种模式的比较普遍 ２、部分集中。与完全集中的区别是，虽然统 一进入公共资源交易中心，但具体业务由各行业主 管部门管理，行业主管部门行使监督权力。 （二）利弊分析。按上述方式建立的公共资源 交易中心，各有ｉｆ，４弊。 １、完全集中的优势在于：建立一个完全 隶 属于任何职能部门和机构的管委会，由当地主 要负责人任“一把手”来强力推进，公共资源整合 彻底，可以极快地促进交易活动的规范化和标准 化，有利于塑造一个满意的形象。其缺陷 建筑市场与招标投标４／２０１ １ 在于：权力过度集中，对领导者和公共资源交易中 心工作人员的能力和素质提出了更高的要求；容易 产生对交易中心的投诉；容易引起其他行业主管部 门的意见。可能导致交易中心退回至国办发 『２００２１２１号文以前的水平，严重时可能出现“ 权力部门化、部门权力个人化、个力利益化”。 ２、部分集中的优势在于：保持了原有的行政 管理原则，避免了部门之间的矛盾；有利于监督服 务部门以及各方主体对交易过程进行互相监督和 印证。其缺陷在于：对于以前未脱钩的单位，可能 出现原有部门干预交易活动的现象。 四、建立公共资源交易中心应考虑的因素 尽管各地在建立和发展公共资源交易中心方 面进行了积极的探索，但由于此项工作的推行主要 是以各地主导、部门为主分散进行的，因此形 成了多种管理和运行模式，与中办国办印发 《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作 的意见》中提出的：“为工程交易提供场所，为交 易各方提供服务，为信息发布提供平台，为监 管提供条件”的要求，还有明显的差距和问题。既 然公共资源交易中心的出现，是借鉴了有形建筑市 场的成功经验。因此，公共资源交易中心应优先考 虑解决有形建筑市场运行过程中存在的问题。而现 有主流的公共资源交易中心建立思路更倾向于完 全集中，这显然不能从根本上解决问题。建立公共 资源交易中心，我们应考虑以下因素： （一）用法律法规明确公共资源交易中心的地 位和模式。明确交易中心的定位和模式，其关键在 于确保决策、监督和执行分离。公共资源配置、公 共资产交易、公品生产三大领域是转变经济发 展方式过程中最容易出现利益冲突问题的领域。群 众之所以对某些采购、工程招标、行政审批事 项存有不信任感，自觉或不自觉地质疑这些制度实 施的公正性，其根源就在于决策在公共的 制定和实施过程中存有潜在的利益冲突。群众担心 这些制定和实施过程中渗入了的个人利 益而蜕变成其谋取私利的工具，这无疑是对公 信力的一种损害。而解决这些问题，关键就是要确 保公共资源交易模式公开透明，并建立科学的监督 体系。而事实上，相关文件已明确职能 分工，应认真贯彻落实并坚持。从某种意义上说， 建立交易中心，就是为服务和监管提供手段， 推进职能转变，但是这种转变，不能形成一种 新的权力划分。 （二）改革应考虑效果和成本。改革是必须的， 但改革必须考虑方向，必须考虑成本。一些地方的 改革，使监督和执行合为一体，有走回头路的趋势； 一些地方的改革，造成严重的浪费，实际成效也不 好，造成改革成本太高。例如，前面所述，原有的 交易中心场地、设备、人员问题如何解决，新成立 的高度集中的公共资源交易中心，会不对交通、环 境以及停车造成不良影响？盲目的探索和跟风，本 身就是一种不阳光，不廉洁。改革的最终目的，不 在于某些部门的分分合合。而在于管理关系的理 顺，形成互相促进，密切配合的机制。有些创新， 并没有涉及问题的本质，而是在进行“分久必合， 合久必分”的游戏，极大地浪费了社会资源，变革 的步伐太快，也使企业永远处于适应改革中。 （三）公共资源的内涵。公共资源还应包含民 航、铁路、航运及水、电、气、汽柴油、地质勘探、 林产、环境保护、风景名胜等等。是否全部将其纳 人公共资源交易中心涵括的范畴？如果不纳入，则 公共资源交易中心的概念和内涵还欠准确。此外， 还应把工程建设项目招标投标与土地招拍挂、产权 交易和采购区别开来。因为工程建设项目招标投标 活动只是一项工作的开始，有大量后续工作要完 成；而土地招拍挂、产权交易和采购等，无复杂的 后续工作。 四、对公共资源交易的建议 综上所述，建立公共资源交易中心，是作为政 府监管手段的延伸。不一定要建立或者一步到位地 建立实体的公共资源交易中心，可以从以下几方面 考虑： （一）完善法律、法规和制度。公共资源交易 是一种市场行为，无论交易中心的最终形式是怎样 的，或者归属是怎样的。其最核心的是要解决各相 关主体的定位问题，对于招标投标活动，应坚持“决 策、监管、执行”三分离的模式，并用法规加以明 确，作为招标投标等活动开展的基本准绳。只有明 确定位，才能平等地保护招标投标双方的权益，才 ５３ 能确保交易的公平公正。实现真正意义上的决策、 监管和执行 分离，实际是在确保的领导下， 对招标投标相关权力和利益进行分解和制约，使资 源配置的决策权、执行权、监督权既相互制约又相 互协调。决策部门制定规则、协调事务；监管部门 按照规则进行监督；执行部门用流程落实规则。执 行部门不能和监管部门有任何隶属关系以及职权 冲突，尤其不能有监督和行政执法权，执行部门只 是一个服务平台，对服务过程进行现场管理和见 证。否则，其内部制度和工作流程的设置，或多或 少会体现监管部门的意志；即使不体现监管部门的 意志，也容易造成社会质疑。具体说来，在规则明 确之后，交易中心以制度化和流程化落实，对参与 公共资源交易各个主体的市场交易活动进行现场 管理和过程见证，以维持市场正常交易的秩序。监 管则分为两个部分，一个是市场监管，是各相关部 门，根据各自的职能，对市场各方主体进行监管， 对交易活动进行监管。重点是对公共资源交易的行 业管理和行政监督。做好市场监管后，监察部门应 做好法纪监管。法纪监管，是纪检监察部门，对各 行政主管部门的职责履行情况，进行行政监察。监 察部门对各有关职能部门、交易中心和各相关 的管理部门履行职能情况实施监督，及时纠正和查 处违规、违纪行为，维护公共资源统一集中交易过 程的合法性和结果的公正性。 其次，要明确操作规则，统一建设标准。要用 制度对行政裁量的标准尽可能地细化、量化、具体 化，增强制度的￣ｔ－ｘ，ｊ性、实效性和可操作性。建立 规范、高效的公共资源交易制度，形成科学合理， 简便易行的体系。避免因规则不细化，导致各地和 各有关职能部门各自依据对相关法律法规不同的 解渎，对公共资源交易分别作出不同的安排， 造成政 多门、多头指导、多头监管等混乱场面。 （二）建立统一的网上交易平台。可以先建立 网上交易平台，即由主管部门建立统一的网络 平台，现有各交易中心与之实行无缝对接，达到全 方位的监管目的。实现网络平台的集中统一。其优 点是便于统一标准，实行规范化操作和集中监管； 符合当今时代的信息化建设要求；避免了重复建设 所造成的巨大浪费和部门问的协调难度；也避免了 ５４ 建筑市场与招标投标４／２０１ ｌ 过度集中造成的潜在风险及停车及交通组织 难。 其可行性体现于影响面小，易于实施，见效快。同 时，建立统一的网上平台，有利于促进信息公开机 制的完善。建立网上交易平台，可以通过事前预防 和信息公开程序解决招标投标事后取证的困难。 （三）如果需要建立公共资源交易中心实体， 则应根据不同地区经济发展水平的差异，按照公 开、透明的要求，制定出台一个公共资源交易统一 集中管理的指导性标准，对交易平台的单位性质、 受理业务范围、运行机制、业务流程、硬软件设施 标准、从业人员资格和管理模式等进行规范和明 确。对照标准，各地组建的公共资源交易平台应将 当地各类公共资源交易全部纳入交易平台进行公 开交易，实行统一信息发布、统一规范流程、统一 服务标准。 综上所述，要规范公共资源交易市场，其关键 点在于要明确各个部门和各方主体之间的法律关 系，并通过规范的流程，形成信息透明共享、相且 监督、相互印证的机制，阳光有序的管理。在交易 平台这个执行层，要坚决摒弃用人来判断对错的传 统管理思维。 就目前存在于有形建筑市场的问题来看，小在 于，至少首要任务不在于建立一个形式 集中统一 的大型交易场所。建立公共资源交易中心， 阳光 下配置资源并无必然联系。因此，在建有完备交易 平台的城市，尤其是省会城市，建立以网络联结为 主导的虚拟公共资源交易中心当是我们的首选办 案，而实体的公共资源交易平台则适用于交易中心 体系建设不完善或交易平台建设 作刚起步的地、 市、卅Ｉ。 本文仅是一种探讨，还有诸多不成熟的地方， 请大家指正。 参考文献： 《对建立和发展公共资源交易中心的思考》王 怀军 《关于公共资源配置效能建设问题的思考》徐 洪兰 《对转变经济发展方式过程中防止利益冲突 若干问题的思考》王远鹤
