湖北新农村建设中的困惑与思考

曾毓隽１，彭贤则１，陈波２

（１．湖北工业大学，湖北武汉４３００６８；２．武汉工程大学艺术设计学院，湖北武汉４３００７４）

摘要：新农村建设是个长期的系统工程。各地农村正在朝新农村建设的目标逐步推进，农村面貌不断改观，农民加快规划实施过程中，一定要深入农村实际，解决农民亟待解决的问题，在城乡统生活日益富裕。在创新规划思路，

筹发展的大背景之下，加大农村公共服务设施和市政基础设施建设，加深空间规划和产业规划的结合，要抓紧建立、完善和规范新农民培养机制、农村基础设施建设投入机制、新农村精神文明建设机制、治安管理机制、幼儿教育机制、养老保险机制长期有效的发展机制，不断巩固和扩大新农村建设成果，使新农村建设朝着全面小康的目标稳步推进。

关键词：新农村；空间布局；产业规划中图分类号：F302.1

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2011）07-0078-04

建设社会主义新农村，是全面建设小康社会的重要任务，是保持国民经济平稳较快发展的持久动力，是构建社会主义和谐社会的重要基础。2005年10月，党的十六届五中十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生全会通过《

活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社这对我国新农村建设具有积极而深远的会主义新农村建设。

意义。因此，分析湖北新农村建设中的困惑和难点，提出合理化建议，对于推进湖北新农村建设具有积极意义。

一、湖北省新农村建设的现状（一）新农村建设取得的成效。

1.基础设施日益完善。交通设施有了较大改善，2009年末，湖北省新增通村沥青水泥路26569公里，全省累计新增通村沥青水泥路10万公里；建成乡镇客运五级站422个、通村公路候车亭7359个；改造乡镇渡口2143处；全省农村公路里程由2001年7万公里增长到17万公里，公路网密度由46.2公里/百平方公里增长到101.3公里/百平方公里；全省行政村通沥青水泥路率达92%，行政村通客车率达93%，渡口达标改造率达100%，农民群众乘车难、出行难、过渡难的

通讯设施方面，交通问题得到根本缓解。在电力、2010年末，湖北省基本上完成了乡镇农村电网改造。乡镇有邮电所，村村通电，通电话，有99.4%的村能接受电视节目，乡镇安装了有线电视。

湖北省共有农业2.主导产业逐步形成。据最近的统计，

生产经营单位837.36万个，其中农业生产经营户835.21万户，农业生产经营（产业活动）单位21503个。在农业生产经营户中，主营种植业的农户占95.5%，主营林业的农户占主营畜牧业的农户占1.9%，主营渔业的农户占1.6%，0.8%，

主营农林牧渔服务业的农户占0.2%。在农业生产经营（产业活动）单位中，主营种植业的单位占21.8%，主营林业的单位占20.8%，主营畜牧业的单位占13.1%，主营渔业的单位占主营农林牧渔服务业的单位占33.1%。近10年来，从11.2%，

农业内部看，种植业比重不断下降，养殖和服务业比重不断上升。逐步形成了以农业为主导的产业格局。

据最近的统计，湖北有11.4%的乡3.公益事业协调发展。

镇拥有职业技术学校，有17.2%的村有幼儿园、托儿所。82.1%的村有具备行医资格的医生，乡镇拥有卫生院、敬老

作者简介：曾毓隽（，女，湖北工业大学土建学院讲师。彭贤则（，男，湖北工业大学经济与学院教授。1977—）19—）陈波（，男，武汉工程大学艺术设计学院讲师。1974—）

基金项目：湖北省监利县分盐镇、龚场镇、周老镇新农村“十二五”村庄规划项目的阶段性成果。

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院，乡村有卫生室。有8.1%的村有农民业余文化组织。实行了农村社会保障制度，农村低保标准每人每年达到1600-2100元。

（二）新农村建设存在的不足。1.农村实际人力资源不足。

（农村人口数量增长缓慢。随着城市化的加剧，农村人1）

口迁出以及国家计划生育的实施，和城市人口数量激增相反，基层村人口数量增加缓慢。以湖北省监利县分盐镇为例，据《分盐镇统计年报2002-2009》显示：分盐镇全2002年，镇33个行政村人口总计49396人，2009年各村总人口年均增长综合2.5‰。农村50293人，7年间人口增长7人，青壮年劳动力外出务工是造成人口综合增长缓慢的主要原机因，根据第五次人口普查数据显示，自然增长率为8.6‰，械增长率则为负。

（农村人口呈老龄化趋势。截至2009年底，我国60岁2）

以上老年人口有1.67亿人，其中1.05亿人是农村老年人，农村老年人口规模是城市的1.69倍；城市老年人口比重为而农村老年人口比重已超过18.3%，农村人口老龄化7.97%，

我国农村人口老龄化将在程度是城市的2.3倍。总体来看，

2011年—2020年快速发展，2021年—2033年高速攀升，早在20002034年—2060年持续高位运行。就湖北省而言，年第五次全国人口普查数据显示，城市65岁以上的老人占城市总人口的6.30%，而农村的同一指标却是7.35%，已突破了国际社会通行的7%这一老龄化标准。2009年全省60岁以上老年人口765.82万，占全省总人口的12.33%；65岁以上老年人口501.12万，占全省总人口的8.01%。据预测，到2015年，全省60岁以上老年人口的比例将上升到15%。由于湖北省每年净流出农村人口约300万，且流出人口以青壮年劳动力为主，影响着全省人口的年龄结构，使老龄化问题更加显现。

2.村落分布缺少规划。

从社会学角度看，村镇中人们长期生产生活慢慢形成和约定俗成的地域文化习俗，社会伦理生活方式以及审美意识，对建筑布局和村镇形态起到重要作用。从设计角度看，村镇建筑多为村民自建，若干个体慢慢生长积聚而成，受经济条件和人力条件的影响，逐渐生长而成的村镇形态受周边自然环境和地理条件的制约较大，更多的表现出适应自然地理位置、地形、气候特点的布局。多数村镇在建设过程中更多的农田耕地、地区小气候的关系，以满足基本考虑村镇与水源、的生活需要。

（受水网、水源影响的线性布局村落。湖北省地势西高1）

东低，西、北、东三面环山，向南敞开,中部是海拔50米以下的坦荡的江汉平原。湖泊众多，水系发达。长久以来水系既是居民对外交通的主要航线，也是村民生活生产以及防火用水主要水源，村落布局往往形成临水线性布局或围绕河汊布局

形成前街后河等多种形式。村落内部街道与河流平行布置，

的格局。[1](P4)这样的布局使得公共服务设施及市政基础设施服务半径过大，布局不紧凑。

（受道路网影响，沿村镇级公路布置。现在道路作为交2）

通联系的重要载体，在村落和小城镇的发展上也起到了很大的作用，许多村民离开原有居住点，聚集在村镇公路或者国道两侧带状延伸，慢慢有一定规模形成新的村镇中心点。

沿村镇公路或国道建设的民宅大多数贴近道路建设，有些距离道路仅不足3米，从居住舒适角度来说，噪音及粉尘污染较大；从居住安全角度来看，对于自身居住安全，尤其是老人和儿童的居住安全影响很大，学龄前儿童在公路上玩耍的情况随处可见；从道路交通安全角度看，对道路交通安全造成一定隐患。

（受耕地分布的散点布置。由于中国千百年的小3）

农经济农耕模式，农民与土地的关系是农民在选择居住地时的首要考虑条件，许多村民为了耕作方便，远离集中居住区自留地”，自给自足。从生活角度域居住相对分散于各家的“

来看，这样的布局模式使得市政及公共服务设施很难辐射到，从而造成生活出行等诸多不变；从生产角度而言，这与现在分工协作的现代化生产模式有着本质区别，随着农业机械化现代化程度不断提高，生产生活分离是必然趋势。

3.服务设施及村政基础设施差。

农村基础设施面临两大难点，一是居民分布分散。水电煤等基础设施最经济的做法是规划布局紧凑，单位长度的管线服务尽可能多的用户，然而农村居民点分散，使得基础设施干线过长，损耗严重；公共服务设施方面，城市内现在都讲究就近入学，中小学校的服务半径不超过500-1000米，而在基层村，以分盐镇为例，下辖村庄人口少则几百人，多则全镇34个村总面积达172平方公里，农民居2000-3000人，

中学2所，其中只有4住分散，按人口测算，共设小学6所，所设在中心村内；从空间分布来看，仍然有些基层村的孩子中要穿越3个村，途经7.8公里才能到达最近的一处小学，学只能寄宿，从空间的分布就造成农村孩子上学难。当然看另一方面，建设资金短缺。虽然每个村病也存在同样的问题。

公共服务设施和市政基础设施相对城市而言量小，但农村数量众多，建设速度慢，和实际需求相比，建设缺口非常大。

二、新农村建设面临的困难

（一）农村居民物质和精神财富缺乏。

1.农村居民收入偏低。湖北新农村建设面临的一个重要挑战是湖北农民收入水平不高，增长不快，城乡差距拉大。湖北农村居民人均纯收入为3419元，比全国的平2006年，

均水平3587元少168元，在各省市的位次由2000年的第11位下降到第14位。同时湖北省的城乡居民收入差距有进一步加剧的趋势，由2000年的2.44∶1扩大到2006年的略高于2005年的2.84∶1。此外湖北省农村居民的恩2.86∶1，

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格尔系数为46.8%，较全国水平43.0%高3.8个百分点，居全国第14位，在中部六省中也位居第三。农村居民收入偏低极大地制约了我省新农村建设的健康发展，这也是我国新农村建设进程中普遍存在的问题。

观念陈旧。建设社会主义新农村，2.农民文化素质不高，

不仅对物质文明提出较高的要求，对精神文明建设也提出了更高的要求，这就要求农民素质要有相应提高。改革开放以来，随着教育的发展和社会进步，我国农民素质有了较大提高，但从整体上来看，其素质依然偏低，而且是目前我国总人口中相对整体素质最低的人群。据不完全统计，在我国9亿多的农村人口中有2亿多文盲和半文盲，占整个农村人口的湖北农村人口中，文盲半文盲占35.9%。农民素质较低23%。

的状况导致其观念陈旧，无法适应市场经济和经济全球化发展的要求，缺乏时间和效率观念，习惯懒散的生活，缺乏进取和竞争意识，这些已成为影响农村经济进一步发展和建设社会主义新农村的瓶颈，尤其对于一些不发达地区，直接影响了社会主义新农村建设工作的开展。

（二）在农村基础设施建设中忽略产业发展。

农村基础设施建设是改善农业生产和农民生活的重要条件，是建设社会主义新农村的必要手段，但它必须建立在产业发展的基础上，如果一个村庄的经济不发展，而过分强调和追求农村基础设施的建设，势必要给农民增加负担。

在2010年暑假团队开展调查的枝江市问安镇龚家坪村，该村是一个人多地少、经济欠发达的村落，处在县市的最边缘，经济发展严重滞后于同市其他村庄，当然该村庄在农村基础设施的建设上也处在一个较落后的状态。该村在新农村建设的开局之年，花大力气改善农村基础设施，虽然拨了一部分资金，但绝大部分建设费还是要村民自己集资解决，这给该村收入并不高的村民增添了不少负担。在2010年暑假团队开展调查的秭归县十里村，该村位于三峡坝区，三峡大坝的建设带给它空前的机遇，而且在经过了一年的新农村建设后，该村的村容村貌有了很大的改观，但是该村的产业发展还处在一个较落后的水平，因此，产业的发展已经被推上该村发展的浪尖。

（三）建设资金短缺、盲目建设。

农村通1.新农村建设资金缺乏。在新农村建设过程中，水、通路、通电、改厕、改圈和建设生态家园等方面需要大量的资金，虽然目前我国城市建设资金已经多元化，但农村建设资金短缺的问题仍然比较严峻。由于取消了农业税，乡（镇）村两级的主要财政收入来源于行政拨款，这些经费主要用于支付行政人员的工资和日常工作的运转，不可能再向城镇或村庄的建设进行投入。相关资料表明，我国县、乡两级财政以占全国财政收入21%的财力供养着全国71%的财政供养人员，县乡财力严重不足，加上行政管理成本高，目前全国绝大多数县乡财政入不敷出，农村税费改革后，县乡财

政收支矛盾更为突出。

部分地区把2.缺乏有效的统筹规划。在新农村建设中，

新农村建设搞成政治运动和形象工程，相继出现了“达标工、“限时工程”、“指标工程”，乱占耕地，乱上项目，以及不程”

切实际搞拆迁改建翻新工程，造成新的干群矛盾，给农民增加新的负担。从全局看，乡镇基础设施建设落后，配套系统改革不到位；加之投入严重不足，致使农村基础设施建设明显滞后，基础设施严重老化，难以为农民生产生活提供保障。同时，农村的文化建设还相当滞后，群众文化生活贫乏。而这些种田不保本”的现实情问题并没有得到广泛的解决，再加上“况，使得一些农户对新农村建设丧失信心。

（四）新农村规划实施困难。

1.规划基础资料匮乏。规划工作离不开详实的现状调查和资料整理，但是在新农村建设实际工作中，现状地形图往往严重滞后。以监利分盐镇为例，勘测设计院能提供的村庄现状图比例均为1:10000，与1:1000-1:2000的现状图要求相去甚远，对于房屋建筑质量，公共服务设计建设情况标示不清，图纸勘测时间为2008年，新建建筑在图中没有显示，相关数据不全造成现状图纸指导性较差，相对于城市建设的资加上受到规划经费的，无法大面料储备而言，严重滞后。积开展非常详细的现场勘测，这给规划工作带来很大的难度。

规划实施进展缓慢且缺乏长期有效2.受产业发展制约，

的经济保障。新农村规划一般着重于三个方面，一是道路、排水等市政基础设计和公共服务设施设计规划；二是推进村庄居民点集中布局；三是实现农村农业产业化和生产规模化。农村由于受到经济发展水平制约，建设资金缺口较大，村庄公用设施及公共服务设施由于资金匮乏，规划实施困难，建设速度缓慢；而居民点的集中布局与农民切身利益相关，由于中国千百年的小农经济农耕模式，使农民留念传统宅基地的“自留地”，造成集中居住在主观愿望上的障碍，影响农民主动参与规划的积极性，在一定程度上也会影响到规划的实施。

3.技术规范不统一。国家现行的城乡规划着重于城市相关建设，农村村镇建设缺少统一的技术标注和设计规范，虽然湖北省出台了《湖北省新农村建设村庄规划编制导则》，但是由于基础资料匮乏，各编制单位无法完全按导则办事，导致最终对于规划成果的内容和深度的把握往往是依靠各个编制单位根据经验来把握，导致最终规划成果表达的形式和内容五花八门，规划成果良莠不齐。

三、对湖北省新农村建设的思考（一）通过不同渠道努力增加农民收入。

湖北的新农村建设，应以农民增收为核心，扎实开展各项工作，改变农民收入过低的状况。就当前而言，农民增收应重点抓好以下几方面的工作：

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1.从农村的产业结构和经济结构调整中寻找增加收入的突破口。这需要我们有效地指导农民寻求一条农业增效农民增收的互动之路。其一要转变农业发展方式，大力发展高优质、高效、生态、安全农业，提高农业综合生产能力和市产、

场竞争力。其二要大力发展一些能直接带来经济效益的经济作物的种植。另一方面可以切实提高农民的收入,特别是现金收入。

推动农业产业化进程。可以发展2.以龙头企业为依托，

和引进一大批农产品加工或销售企业，以“农户+公司”、“农等形式，加强农产品的就地加工和销售，形户+公司+基地”

成产供销一条龙的格局。这样可以大大锁住农产品的加工和销售利润，从而大大增加农民的收入水平。

农3.加大对农民的直接补贴力度。农民属于弱势群体、业属于弱势产业、农村属于弱后地区，因此财政及湖北省的各级财政应该加大对“三农”的补贴力度，特别是对农民的直接补贴力度，这样可以在短期内迅速增加农民的收入。比如一些粮食直补、化肥直补、农药直补以及农资直补等，都可以在当前情况下迅速提高农民的收入或者降低农民的生产成本。

（二）空间布局与产业布局相结合。

乡风文明、村容整洁是外在表征。提高农业综合生产能力、建设现代农业是村镇建设、改善农民生活环境的的重要保障。在当前和今后很长的一个时期内，改善农村居住环境和增加农民收入必须结合在一起，增加农民收入、繁荣农村经济形成良性经济循环是农村建设的根本途径。

在规划过程中，空间规划和产业规划相结合，实地考察，发现农村自身优势产业，加强村村合作，深层次挖掘本地农业内部潜力，结合产业优势，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，全面提高农业综合生产能力，实行“一村一品”或“一区一品”，发展以乡镇企业为主体的农村二三产业，引导农村劳动力向城镇有序转移，拓宽农民的就业空间和增收渠道，既是现代农业建设题中应有之义，也是建设社会主义新农村的重要基础和保障。

“一村一品”这个概念最早是由日本大分县前知事平松守彦于1979年开始提出的。所谓“一村一品”运动，实质上是一种在引导和扶持下，以行政区和地方特色产品为基础它要求一个地方（县、乡、村）根据形成的区域经济发展模式。

自身的条件和优势，发展一种或几种有特色的、在一定的销“一村一售半径内名列前茅的拳头产品，以振兴产业。当然，品”并不限于农特产品，也包括特色旅游项目及文化资产项

[2](P9)目，如文化设施或地方庆典活动等。通过空间规划与产业

（三）村庄适度合并，促进农民集中居住。

前文中提到，湖北久以来的耕作模式和自然地形造成农民居住过于分散，随着农业机械化水平提高，交通工具的进步，耕作距离对农民居住点的制约性将逐渐减弱，生产生活分离是必然趋势，农村集中居住的条件接近成熟。“迁村并点”或者“村庄合并”一方面是推进农村和农业现代化，节约土地资源的途径，另一方面，通过人口集中，集中建设公共服务设施，配套建设可以更加全面，且容易形成效益。

在这个过程中土地承包权转换、更换宅基地、生活习惯宗族关系削弱、基础设施建设等诸多问题交织在一起，转换、

使问题复杂性加剧。村庄撤并有集中搬迁和渐进积聚两种情

[3](p66)

况，就湖北省乡村情况而言，除了一些特定区域由于国家

等因素，可能采用集中搬迁的情况之外，多数村庄侧重于渐进积聚的方式。一方面，通过确定积聚村或中心村，集中优势力量建设市政及公共服务设施建设，通过资源优势来吸引村民；另一方面，可以通过诸如拆迁费用低、鼓励集中居住等稳定的导向来保证这一过程循序渐进地发展；第三，着重于基础设施建设，尤其是道路建设和公共交通建设，使渔场、果园等得集中居住的村民能很方便快捷地抵达耕地、

生产基地，真正实现生产生活分离，同时可以在这一过程中整合土地资源，促进农业生产机械化、规模化。

（四）重视农村社会养老问题。

农村未富先老使新农村建设面临一系列问题，一方面农村老人生活来源得不到保障、精神没有寄托、生病得不到及时治疗；另一方面，农村人口“两头大，中间小”使得单位农村生产力不足，有效资源难以得到有效利用，这些都是在今后很长一段时间内新农村建设需要面对的问题。尤其是在农村居住点合并过程中，空巢老人由于劳动能力和经济因素的制约，搬迁尤显困难，这就需要在规划过程中，通过农村适度合并，在中心村或积聚村建立符合农村实际的农村老年活动场所，诸如养老院、老年活动中心，对于愿意搬离老宅，并将老宅基地用于土地整治规划的老人给予上的优惠，在实现老有所乐、老有所用的同时，让农民真正得到实老有所养、

惠。这样既有助于解决农村老人生活照料、精神慰藉、文化活动需求等问题，解决外出务工人员的后顾之忧，同时也使得老人真正愿意搬离老宅基，有助于农村的土地整治。

参考文献：

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责任编辑姜凤玲

规划的结合，使得产业用地合理化合法化，在方便生产活动的同时不对村民日常生活造成影响，减少生产污染；另一方面，通过长期的农村经济的发展来保证空间规划的稳步渐进式实施。

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