实施方案保障措施
据统计,中国入世以来,国外共对我发起32起《中国入世议定书》第16条项下的特保调查。美国于今年9月11日首次做出对中国产品(轮胎)采取特保措施的决定,该项决定已于今年9月26日开始实施。国内学者和媒体对WTO保障措施条款和对华特保条款的认识也是多种多样。本文拟着重对WTO《保障措施协定》的相关规定(以下简称“WTO保障措施条款”)和《中国入世议定书》第16条的相关规定(以下简称“对华特保条款”)进行比较分析,同时就WTO保障措施条款和已经失效的《中国加入工作组报告书》第242段的有关规定(即“纺织品特限条款”)做简单比较。
一、保障措施条款体系 (一)WTO《保障措施协定》 WTO保障措施是指在产品进口激增,对进口国国内生产相似产品或生产与进口产品相竞争产品的国内产业造成了严重损害或严重损害威胁的情况下,进口国暂时采取的进口措施,又称全球保障措施或者一般保障措施。相对于双边/诸边保障措施和特殊保障措施,这一类型的保障措施主要规定在1994年《关税和贸易总协定》(GATT1994)第19条和WTO《保障措施协定》。
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(二)农产品特保措施条款 除了WTO保障措施之外,在整个WTO体系中,还有《农产品协定》中的特别保障措施,《纺织品与服装协定》中的过渡性保障措施,以及《中国入世议定书》中的特殊保障措施和纺织品特限措施。农产品特殊保障措施是在特定对象的农产品的进口数量或者价格达到一定的触发水平的情况下,进口国所实施的特保措施,表现为对该产品征收附加关税。这一类型的特保措施规定在WTO《农业协定》第5条,该条的标题即为“特殊保障条款”。
(三)纺织品过渡性保障措施条款 纺织品过渡性保障措施是指对特定的纺织品和服装实施的特殊保障措施,其实施的条件是进口成员认定某一特定产品进口至其领土内的数量增加,对生产同类和/或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害的实际威胁。这一类型的过渡性保障措施规定在WTO《纺织品与服装协定》第6条。鉴于《纺织品与服装协定》已于20__年1月1日终止,根据《纺织品与服装协定》第9条的规定,纺织品和服装部门已全面纳入GATT1994,协定不得延长适用,为此,从20__年1月1日起,WTO《保障措施协定》同时也适用于纺织品和服装。
(四)对华特保措施条款和纺织品特限措施条款 对华特保措施指的是《中国入世议定书》第16条(以下简称“第16条”)规定的过渡性产品特殊保障措施,纺织品特限措施指
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的是被纳入议定书的《中国加入工作组报告书》第242段(以下简称“第242段”)所载之纺织品特殊保障措施。其中,第16条又称特保条款,是历史上对华极端贸易保护主义条款的遗留,并经多边化后被塞入到WTO的保障措施条款体系之中,其寿命是12年,将于2021年终止;第242段又称纺织品特限条款,该条款已于20__年12月31日失效,退出历史舞台。
根据《保障措施协定》第11条的规定,协定本身有严格的适用范围的,即“本协定不适用于一成员根据除第19条外的GATT1994其他条款和除本协定外的附件1A所列其他多边协定,或根据在GATT1994范围内订立的议定书、协定或安排所寻求、采取或维持的措施。”从纺织品和农产品的情况看,《保障措施协定》显然不适用于存在《农产品协定》和未失效前的《纺织品与服装协定》情况下的受各自协定管辖的农产品和纺织品及服装。
就专门适用于中国的特殊保障措施机制而言,不排除以下可能性:即,由于《保障措施协定》对其适用范围做了严格界定,第16条和242段也没有规定该条和该段没有规定者适用《保障措施协定》,因此,第16条和242段有可能被解释为与《保障措施协定》毫无关系的单独的保障措施机制。实际上,在加拿大对华烧烤架特保案中,加国际贸易法庭(CITT)就已经做出这一认定,也就是说,法庭在认定市场扰乱中无需满足《保障措
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施协定》所设定的条件。当然,加拿大最终没有批准CITT对中国烧烤架产品采取特保措施的建议,加对华唯一一起特保案遂告终止。然而,值得注意的是,无论是第16条还是《中国加入工作组报告书》第250段均明确提及WTO保障措施,其主要内容是规定了进口成员在特保调查立案前、发起特保调查以及采取、修改或维持特保行动过程中的各项通知义务,这些通知均应向根据《保障措施协定》所设定的保障措施委员会做出。由此可见,特保措施并非是单独的、孤立的和与《保障措施协定》所规定的保障措施没有关系的一种保障措施。
此外,在自由贸易协定中,不少缔约方借鉴《保障措施协定》建立了双边/诸边保障措施机制,以便在必要时为国内产业提供过渡性保障措施的保护。
当然,以上所述的保障措施类别均仅限于货物贸易领域,除此之外,还有服务贸易领域的保障措施条款以及维持国际收支平衡方面的保障措施条款等。
二、WTO保障措施条款与对华特保条款的比较 (一)遵循的原则 保障措施的调查和实施需遵循非歧视原则,即不分产品来源。而特保措施仅针对一个来源,即源于中国的产品,是非歧视原则的例外。仅这一区别就大大降低了进口国采取保障措施的困难。比如,20__年,美国对钢铁产品采取保障措施,遭到了其他国家和地区的一致反对,结果是美国在WTO
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中输了官司;相比较而言,由于特保仅针对一个国家,因此,特保调查和拟采取特保措施的国家受到的反对和抗辩也仅源于一个国家。
(二)损害的认定标准 根据第16条的规定,WTO成员只需在中国产品对其生产的同类或直接竞争产品的国内产业造成市场扰乱(即实质损害或者实质损害威胁,通常认为与反倾销的实质损害或实质损害威胁认定相同)的情况下,即可针对中国产品单独提起特保措施调查。而保障措施则用了“严重损害或者严重损害威胁”这一更加严格的标准。由于特保调查的损害认定标准已经由WTO保障措施调查中的严重损害标准沦落为反倾销调查中的实质损害认定标准,但所需遵循的原则从《保障措施协定》中所严格要求的非歧视原则转变为严重歧视性原则,因此,仅从遵循的原则和损害认定标准两项比较中,我们就可以说特保条款对于进口国的约束已经大大弱化于WTO反倾销条款,后者也明确要求实施非歧视原则,同时对调查国设立了较为明确的纪律约束。
(三)进口状况的认定标准 《保障措施协定》在导致损害的进口状况的规定方面使用了“进口激增并且条件若此”的用语,而第16条则用了“进口激增或条件若此”,也就是说,只要满足“进口激增”或者“条件若此”从而导致国内产业的损害,就可以开启特保调查,而不是“进口激增”和“条件若
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此”这两个因素同时满足,而保障措施调查的开启则需同时满足。此外,鉴于保障措施和特保的损害标准不同,自然,造成损害的进口状况在程度上就可以不同。即使是在“进口激增”和“条件若此”同时满足的情况下,开启特保调查的条件与开启保障措施调查的条件也可以不同。从理论上来讲,导致严重损害比导致实质损害的“进口激增”和“条件若此”要严重一些。不过,值得注意的是,在判定市场扰乱时,第16条第4款规定,市场扰乱应在下列情况下存在:一项产品的进口快速增长,无论是绝对增长还是相对增长,从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或者实质损害威胁的一个重大因素。从中似乎可以推定“条件若此”这项因素在认定市场扰乱时是不相关的。 (四)“未预见的发展”的相关性 由于第16条未提及“未预见的发展”(unforeseen
development)对于采取特保措施是相关的,且也没有规定《保障措施协定》的适用,因此,各国在认定是否采取特保措施时,有可能做出“未预见的发展”对于特保来讲是不相关的。CITT在前述加拿大烧烤架特保案中即做此认定。相反,对于保障措施而言,“未预见的发展”是严格相关的。根据“未预见的发展”这一要件的要求,采取保障措施的进口成员首先需要认定进口激增系在其与出口成员达成关税减让谈判之后发生,而且
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该进口成员在关税减让谈判期间无法预见。可以说,这一要件增加了进口成员采取保障措施的难度。
(五)贸易转移或贸易转移威胁作为采取措施的充分条件 根据第16条的规定,采取特保措施的另一个充分条件是其他WTO成员采取的行动造成或威胁造成重大贸易转移。而贸易转移不能当然作为采取保障措施的充分条件,是否采取保障措施需以该贸易转移或者贸易转移威胁是否造成严重损害或者严重损害威胁为前提。
(六)临时措施的形式 临时保障措施应采取提高关税的形式,而对于临时特保措施的形式,第16条则没有规定,因此,不排除调查国采取灵活形式的可能性。
(七)最终措施的内容 根据GATT1994第19条的规定,保障措施表现为对涉案产品“全部或部分中止义务或者撤销或修改减让”;而根据议定书第16条,特保措施表现为对涉案产品“撤销减让或进口”。由此可见,保障措施实施的前提是立案国对于涉案产品的进口拥有某种义务,实施保障措施的意义在于使这种义务消失或减少;特保措施中的进口显然没有被限定在调查国已经做出减让承诺的产品,也就是说,调查国在采取特保措施之前,不一定对涉案产品承担某种减让义务,这意味着特保可以对调查国未向出口成员做出减让承诺的产品实施。
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(八)发展中国家待遇 《保障措施协定》对发展中国家出口的产品规定了专门的优惠待遇,而第16条则没有规定中国作为发展中国家的优惠待遇。
(九)保障措施的时限 在存在紧急情况下,可以采取临时保障措施和临时特保措施,时间不超过200天;对于正式特保措施,第16条未对时限做出规定,但有最长时限规定,即截止时间为2021年,《保障措施协定》则规定可采取4年(该时限包括临时保障措施的200天时限)的最终保障措施,并可延期4年。
(十)关于出口方单方面 第16条第2款规定中国应采取行动以防止或补救市场扰乱,而《保障措施协定》第11条则明确禁止有关自愿出口。
(十一)关于贸易补偿 《保障措施协定》设定了贸易补偿条款,有关成员可就保障措施对涉案国贸易的不利影响议定任何适当的贸易补偿方式;而第16条则无相关规定。
(十二)关于报复的规定 根据《保障措施协定》的规定,如果进口方和出口涉案方双方之间根据第12条第3款的磋商未能达成协议,则涉案方可以进行报复,具体表现为相对增长情况下的立即报复和绝对增长情况下保障措施实施3年之后的报复;而第16条则规定在相对增长的情况下,如果措施持续超过2年,则可以进行报复,在绝对增长情况下,如果措施持续超
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过3年,方可进行报复。对于特保情况下何时能够报复,似乎可以被解释为前述2年或3年期满之后方可报复。
(十三)调查时限 特保调查时限很短,比如,美国为5个月,远低于反倾销、反补贴和一般保障措施的调查时限,中国涉案企业必须在很短的时间内进行应诉。
(十四)涉案方应对难度 从涉案国来讲,由于保障措施不分来源,因此,往往是数个国家和地区一起应对一个国家发起的保障措施调查或采取的保障措施。与此不同,特保只针对一个国家,因此,涉案国只能单匹马应对,加之特保条款赋予调查国过多的自由裁量权,应对难度可想而知。
三、WTO保障措施条款与纺织品特限条款的比较 纺织品特限条款(242段)与《保障措施协定》的差别就更大了。主要表现在:首先,与第16条相同,242段措施专门针对中国,具有严重的歧视性;其次,采取措施的前提条件是WTO成员认为“由于市场扰乱,威胁阻碍这些产品贸易的有序发展”,而没有提及进口状况;其三,措施先定,即进口国一提出磋商就意味着出口,且的水平已经确定,除非进口国与中国之间进行的磋商能够达成双方满意的解决办法;其四,没有补偿规定。如前所述,242段目前已经寿终正寝。
四、相关思索 与反倾销和反补贴等针对国外不公平进口行为的贸易救济工具不同,保障措施直接针对国外的
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公平进口行为,是对在与并不存在不公平进口行为的国外厂商相互竞争过程中处于劣势的进口国国内产业提供的一种真正意义上的救济,因此,对于出口国厂商个体而言,保障措施本身不一定就是公平的,尽管WTO《保障措施协定》赋予出口国贸易补偿和贸易报复的权利。显然,保障措施只能是WTO所倡导的自由贸易的例外,绝非WTO所普遍鼓励。
WTO《保障措施协定》严格要求成员遵循WTO的基本原则之一即非歧视原则,并对进行保障措施调查和采取保障措施的进口成员施加了一定的纪律约束。同时,WTO的司法实践对于这种例外的审查也相当严格。然而,如果能够挣破非歧视原则,并撕开WTO《保障措施协定》给进口成员所施加的纪律约束和WTO司法的严格审查,最终实现高度针对性和高度自由裁量权,则可能导致给予进口国国内产业过多保护,同时对出口国相关厂商造成过大的杀伤。特保条款试图被个别WTO成员作为这种超越的表现,并试图被赋予此种杀伤力。然而,WTO保障措施尚且不受鼓励,特保措施就更没有理由盛行。
不过,保障措施也好,特保措施也好,使用的压力时刻存在。导致这种压力的原因也是多方面的。在国际金融危机的大背景下,贸易保护措施已经呈现上升趋势。如果不加阻止或者克制,则无论是保障措施还是特保措施,基于措施的诱惑力,都有可能成为不少产业或组织追求使用的工具。作为各种贸易保
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护措施的升级版,特保措施的诱惑力和吸引力也许更是不少产业或组织所难以抗拒的。
好在反对贸易保护主义和克制使用贸易保护措施包括克制使用合法的贸易保护措施的呼声一直存在,特保条款的歧视性、不公平性和危害性被广泛认识,尤其是,特保条款终将有个到头的日子。
中美两国在第20届中美商贸联委会上达成多项共识 第20届中美商贸联委会10月29日在杭州召开,商务部陈德铭在中美商贸联委会后举行的中外记者吹风会上表示,第20届中美商贸联委会上,中美两国已就反对贸易保护主义、加强能源合作以及环保、旅游、农业等领域经贸问题达成多项共识,取得重要成果。
双方表示,中美两国应共同反对贸易和投资保护主义,恪守G20峰会共识。双方一致认为,解决美对华贸易逆差的措施不是自华的进口,而是在积极发展双边贸易中促衡。
针对中方强调与关注的反对滥用贸易救济措施、放宽对华出口管制、全面解决中国禽肉输美、承认中国市场经济地位、为中国企业赴美投资创造公平环境等问题,美方表示,将加强与中方的沟通和磋商,避免滥用贸易救济措施。美方在进行出口管制改革进程中,将与中方合作,妥善解决中方关注的
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问题,修改相关规定,尽快解决中国禽肉输美问题,认真研究,推动解决中方关注的其他农产品检验检疫问题。
美方承认中国在市场改革方面不断取得的进展,将尽快召开市场经济地位工作组会议,讨论承认中国市场经济地位问题。美方欢迎中国企业赴美投资,将确保中国企业,包括国有企业得到公平对待;也将进一步简化中国公民赴美签证手续,为签证申请提供便利。
中方将参考有关国际组织提出的指导意见,根据风险评估结果,在科学、安全要求的基础上,适时调整进口猪肉的有关措施;调整风电设备国产化的有关。
双方决定建立中国31个省(区、市)和美国50个州的旅游对话机制,将中国公民赴美团队旅游实施范围由9省(市)扩大到21省(区、市)。
双方还决定将中方与美国国际贸易委员会的交流和磋商纳入贸易救济合作机制,适时召开贸易救济工作组和市场经济地位工作组会议,举行双边非正式钢铁对话。美方继续以公共-私营部门合作伙伴方式开展对华灾后重建援助工作。
双方同意,积极推进中美能源环境、贸易融资、电子废弃物回收、消费品安全、农产品检验检疫等领域的合作;共同举办能源对话以及油气、环保产业、交通论坛,以及绿色建筑标
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准、全球分销、标准合格评定、邮政改革与快递服务等研讨会;开展膳食补充剂、信息安全产品管理规定对话交流活动。
双方将加快推进中国加入WTO采购协定谈判进程,加大知识产权保护工作力度,加强图书馆著作权保护,严厉打击图书馆侵权行为和网络侵权行为。据了解,第20届商贸联委会期间,双方还签署了《促进两国间投资的意向备忘录》、《中美扩大高技术与战略贸易合作行动计划》等11个经贸合作文件。
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