论警力不足现状及改善途径
摘要：在新的历史条件下，警力不足问题已成为制约和困扰基层工作协调运作的一个主要因素。笔者从警力不足的现状入手，对其作了简要描述，并对所谓的警力不足作了定义。并对怎样充分认识警力不足作了概括。然后作者分析了造成现在警力不足这个问题的原因。为了解决警力不足这个问题，笔者从解决警力不足问题的原则出发，认为改善警力不足的现状可以从几个方面入手。主要包括实现编制法制化，尽快建立治安员协警制度，上大胆改革警种设置，挖掘现有前在警力等几个途径。
关键词：警力不足 改善原则 改善途径
随着社会主义市场经济的发展，原有计划经济条件下的管理模式被打破，人、财、物大量流动，责、权、利法制化。在不断改革完善的进程中，因政治、经济利益调整引发的各种矛盾呈现出多元化，具有错综性、复杂性，在某些方面还具有对抗性。在这种新的历史条件下，警力不足问题已成为制约和困扰基层工作协调运作的一个主要因素。
一、警力不足现状及概述
任务繁重与民警人数少是警力不足的直接表现。以河北省石家庄市公交分局为例，现有在编民警65 名，担负着市内“三车”“两站”即公共汽车、出租汽车、长途客车和桥东、桥西两个长途汽车站的治安管理、打击各类违法犯罪活动的任务。随着改革开放和经济建设步伐的加快“，三车”得到迅速发展。其中公共汽车由1990 年的350 部发展到现在的2430 部，增加了5.9 倍，运营线路由36 条增加到79 条，增加了1. 2 倍;出租汽车由1990 年的430 部发展到现在的6550 部，增加了14.2 倍。车辆的增多，客流量的加大，客观上为犯罪活动提供了较大的空间，案件也随之上升。2000 年侵害出租车的
刑事报警案件43 起，公共汽车上的扒窃报警案件443 起，分别是1990 年的3. 6 倍和3. 4 倍。每年处理“三车”上的治安案件、民事纠纷和帮助乘客寻找遗忘物等都近千起，2001 年1-9 月份受理查处此类报警则高达1561 起，占用了相当大的警力和精力。然而民警却增加无几，10 年间仅增加12 名。担负着公共汽车上治安管理、打击扒窃任务的公共汽车公司派出所，10 年来民警不但没增加，反而还减少。1990 年该所有50 名企业民警，平均7 部车1 警，目前减少到40 名(其中内退和长期在外协助工作的7 名)，实际在岗的33 名，平均74 部车1 警。分局出租汽车治安管理科1990 年有8 名民警管理，平均每警管理不足44 部车， 现在有10 名民警管理， 平均每警管理650 部车，比10 年前工作量加大了14. 8 倍。警力不足问题，从上述情况，可窥一斑。
上面只是警力不足的一种表现，警力不足同时还严重制约工作的正常开展。从晋中地区的情况看，1992年有在职民警1914人，到1995年6月，全区有在职民警1916人，3年多的时间里实际增加警力2人。一些县市警力不但没有增加，反而出现了负增长。榆次市1991年有在编民警440人，到1994年底，减少到384人，警力减少12.700。部分县市局的警力也都出现了负增长。
警力不足不仅表现在警员的人数上的未增多，还有一个表现就是工作量的增多，2002年与2003年比，晋中地区政保、刑侦、治安、内保四个主要职能部门的警力分别减少了12.5%、8%、6.90% 、4.2%，基层派出所的警力减少了6%。全区153个派出所，无人所19个，占派出所总数的12.4%; 1人所15个，占9.8%；2人所34个，占22.2%；2人以下所占到全部派出所的44.4%。交通警卫任务也逐年加大。
所谓警力，从狭义上讲是指民警的数量，从广义上讲还包括民警的年龄结构、健康状况、业务素质、后勤保障、科技含量等综合参数。如何认识警力不足问题，不同的观念、心态，不同的运作，其结果截然不同。在这个问题上正确认识应该是：
首先要充分认识警员的数量不能决定警力的强弱。警力主要体现在政治素质和业务素质上。高素质的民警队伍有大局意识，爱岗敬业、为事业勇于献身，有严格的组织纪律、丰富的业务知识和技能，有扎扎实实的工作作风，民警数量虽然不多，但却极具战斗力，能够在繁重的任务面前把工作做的有条不紊，富有成效。所以，如果不在提高民警队伍的整体素质上下功夫，造就有战斗力的队伍，民警数量再多恐怕也无济于事。
其次要充分认识发案多少不是衡量警力的唯一依据。在社会主义市场经济下，一部分人的思想观念、价值取向发生了扭曲，为追求和满足自己的物质和精神欲望， 置法律于不顾，大肆进行盗窃、抢劫、诈骗、强奸、贩毒贩黄、卖淫嫖娼等犯罪活动，案件数量急剧上升。这一社会问题，决不是机关一个部门所能左右，也不是单靠增加民警数量能够解决的。例如公共汽车上反扒工作，即使补充很多民警上车打现行，也保证不了车上不发案。所以，警力足与不足不能以发案多少作唯一衡量依据。
最后要充分认识领导班子对警力的影响。一个亏损企业更换一个精通管理、善于经营的经理，会转亏为赢。机关也是如此，领导班子对队伍战斗力的影响是巨大的。一些公交分局过去多年是后进单位，原因是多方面的，但主要是领导班子缺乏优化组合未能发挥应有的作用。分局自1997 年组建新的领导班子后，勇于开拓创新， 采取有效措施，对基层领导班子进行了调整，正职抓副职， 副职抓分管的科、队，一级抓一级，带领民警真抓实干，激发了队伍的活力，当年就摘掉了落后帽子，近几年来，各项工作步入了市系统先进行列，多次被上级评为严打整治、创建“三无”、综合治理、扫黄打非、执法工作等先进单位。实践证明，领导班子对警力有重大影响。
二、形成警力不足问题的原因
我国存在的警力不足的现象和我国特有的国情有关，还和一些其他的原因有关，主
要包括以下一个方面：历史原因。
第一，历史原因。长期计划经济条件下形成了一套与之相适应的具有单一性、封闭性的管理模式。在这种状态下，机关被等同于一般行政机关，忽视了机关警力的合理配置。长期的这种状况下来造成了今天这样子的警力严重不足的后果，机关警力未及时增加以及长时间超负荷运转的现状只能加重警力的不足。
第二，因素。一度时期，一些地方把关不严，进人渠道混乱，渗杂了一些素质不高人员。随后严肃了进人渠道，但单靠院校、干部转业分配，进人渠道狭窄不能有效吸收社会优秀人才，基层机关民警年龄老化，警力不足更加明显。警员素质的参差不齐和渠道的单一化只能使现有的警员质量不高，在没有新鲜血液补充的同时，现有警员的不足是显而易见的了。
第三，形式因素。在改革发展形势下，新旧接轨，使社会管理出现了一部分“盲区”，增加了工作的复杂性；同时在社会主义法制不断健全的条件下以及新刑法、新刑诉法的事实，机关所担负的社会管理职能和案件管辖任务加大，扩大了机关工作的内涵和外延；对机关提出了更高的要求，而基层机关警力没有相应增加。工作的复杂性加强，我国在法律制度的日益完善的情况下，只注重立法的质量，而忽视了执法过程中出现的问题，比如说警力严重不足就是一个忽视的问题。所以这个问题也应受到重视，好的法律只有得到好的实施才能发挥它的作用。
第四，经济因素。增加警力，需要国家在财力予以一定的经费保障，而我国现阶段处于经济发展初期，从总体上不可能拿出更多的财力用于增加警力。我国正处于经济发展初期，财力能力有限，再加上国家忽视了警力不足的现象，所以要划出一定的经费来增加警力也是很难实现的。
三、改善警力不足的原则
改善警力不足的状况，要遵守以下的原则：首先，解决警力不足的质与量，量是基础，质是保证。必须处理好民警数量和质量的问题。科技兴警，科技强警，素质建警市工作发展的动力和方向，但是，没有一定量为基础的民警队伍，一些工作将难以开展。民警数量少，长期超负荷运转，侧重于治安案件的查处和刑事案件的侦破，基础工作难以全面落实，造成了“抓工作多，教育培训再提高少”的恶性循环，影响了民警整体素质的提高。因此，解决警力不足，首先要抓质，同时也要考虑量。
其次，注重打击与防范，打击是治表，防范是指本。打击犯罪和预防犯罪是犯罪体系中的两个方面，无打不安，无防不稳，二者是治标和治本的关系。在实际工作中，由于警力不足，常常造成防范机制薄弱。现有警力远远不能适应派出所担当防范犯罪主力军的要求，形不成行之有效的，多层次全天候的防范机制。
最后，要关注城市治安和农村治安，二者互为条件。城市和农村的社会治安是互相牵动，互相影响，互相制约的。农村治安搞好了，就会减少城市治安的压力，改善城市周围的治安环境；城市治安搞好了，对稳定农村治安又是有力的支持。我国是一个农民占绝大多数的农业大国，农村地区的稳定，关系到全局的稳定，必须从全局和战略的高度，把农村派出所建设作为农村基层政权建设的重要组成部分，予以加强，合理配置，增加警力，加大投入，改革勤务方式。但实际情况是，警力的配置比例大城市高于小城市，小城市高于各县，因此如何解决好乡村基层机关警力问题应引起足够的重视。
四、改善警力不足的途径
从目前队伍现状来看，潜力还是有的，关键在于挖不挖、会不会挖。近几年河
北省石家庄市分局从实际出发，多方面挖掘内部潜力，有效地提高了工作效率，在很大程度上弥补了警力不足而带来的影响。
第一，宏观上科学确定基层机关警力配置方案，是编制法制化。现在，无论是系统还是地方，都没有明确基层机关的编制职数，一些基层机关的行政编制，还是十多年前的职数。然而系统对各项工作都提出了许多达标要求，如对户籍警，要求城市500户一名，城镇700—800户一名，农村1000户一名；刑警中队，要求8人以上才达合格刑警中队的基本条件；二级看守所达标，看守人员必须在10名以上；国内安全保卫工作考核，民警署必须达到全部警力的10%；基层派出所警力必须达到警力总数的50%等等。曾有要求，警力配置要分别达到人口的万分之五、万分之八、万分之十以上。而地方认识财政部门又不认可，系统和地方不同意，系统的要求对地方不具有约束力，不便于执行。因此，系统和地方要根据基层机关所担负的任务和实际情况，尽快确定基层机关的合理编制职数，以便操作执行。
第二，机制上尽快建立治安员协警制度。机关实行统一领导，分级管理，条块结合，以块为主的管理。依据这种，可以发挥条条块块的积极性，通过两条渠道解决警力不足的问题。近年来各地增加了部分事业编制，一定程度上缓解了警力不足的问题即是实例。但对这两种编制并存的录用机制，应尽快予以确认，并进一步加以完善和规范。在基层要建立治安员协警制度，人员由各县区组织、人事、门聘用，上级主管部门审批，根据《人民录用办法》，从大中专院校毕业生中公开招考，考试合格被聘用为治安员，聘期为3—5年，其职责主要是协助民警从事管理工作，不具有单独执法权。在聘用期间，如有招警指标，可通过考试考核，从中择优录用为人民。民警的职业不仅要求有良好的文化素质，而且还应有良好的身体心理素质。近年来在招考问题上，实际上偏重于文化素质，忽视了身体心理素质。往往是录用之后，需要有相当长的适应过程，有的甚至不能适应工作。如果实行治安员协警制度，一方面便于考核、管理，有
效制止滥用临时执法人员的现象，弥补现有录用人民渠道偏窄和警力不足问题；另一方面还可以为机关培养后备力量。
第三，上大胆改革警种设置，挖掘现有前在警力。目前，建立与经济和社会发展相适应的社会化防控打击体系，已成为当务之急。机关必须从以短期行为为特征的警务活动中解脱出来，变静态为动态，重新构筑治安战略框架。基层机关要抓住机构改革的有利时机，对职能进行重新界定，合理调整警力，解决层层小而全的问题。对派出所、刑警、巡警、交警等一线单位的设置及其警务制度、勤务制度进行改革，建立以城镇为中心，向广大农村辐射的防控体系，形成统一指挥、信息共享、各警种配合，快速反应的动态防控系统，真正把警力摆到易发问题的场所和地段，形成多层次、全天候的控制网络。如交警业务单一，人员较多，且分布在社会面上，但在打击和防范上，没有发挥其应有的作用。可以将交警与巡警合并为巡警，交警的车辆管理，驾驶员管理等单列为一个职能部门，把疏通交通、交通肇事逃逸、公路沿线、城镇等社会面的防控等职能集于巡警一身，解决警种之间互相扯皮问题，便于群众报警求助。
第四，管理上进一步强化民警的教育培训，向素质要警力。搞好工作，光靠增加民警的数量远远不够。强化质量建警意识，走素质强警之路，尤为重要。素质强警关键要抓好三个环节：一是大力发展教育，扩大高等院校的办学规模，抓好培训教育。抓好不同警种、不同层级民警的初任培训、知识更新培训、提升职务、晋升警衔培训和专业岗位培训，通过继续教育，提高民警素质。二是要尽快要建立一套促进人才脱颖而出的机制。坚持公平竞争，优胜劣汰，做到人尽其才，才尽其用。并根据需要从地方大专院校和社会上招收一些高精尖专门人才。三是严格按照规定条件、标准和程序录用、选调人民。招警一定要公开考试，择优录用，并同意由省级机关会同人事部门组织实施。对不适合做机关的人员，要及时清调或辞退，保持队伍的纯洁性和战斗力。
第五，向群防群治要警力。工作涉及方方面面，无论是打击犯罪还是预防犯罪，单靠机关是不能完全奏效的。必须认真贯彻工作与群众路线相结合的根本方针，这是我们克敌制胜、做好各方面工作的法宝，也是弥补警力不足的重要措施。有些公交分局在对出租车的治安管理中，面对车多、面广、流动性强、管理民警少的特点， 充分发动和依靠群众，建立了群防群治的有效机制，坚持在“四抓”上下功夫。一是抓公司。在各出租车公司建立了治保会，明确了职责和任务，在民警的指导下开展工作， 充分发挥他们在安全防范中的作用。二是抓经理。本着谁主管谁负责的原则，明确公司经理是治安防范第一责任人。三是抓司机。坚持分期分批对司机进行治安培训，提高他们的安全防范意识和同犯罪分子作斗争的应变能力， 确保自身安全。四是抓管理。对出租车严格依法管理、严密防范机制，实行综合治理，预防各类案件的发生。为督促各项安全措施的落实，当地分局建立了一支20 人的治安联防队，在民警的带领下对出租车公司和出租车进行治安检查、安全教育、违规处罚。这样就形成了一个多层次的防控体系，一定程度上缓解了警力不足的问题。
第六，向队伍管理要警力。严格的队伍管理出警力、出效益。一些公交分局领导班子近几年紧紧抓住队伍管理不放松，从严治警，强化管理，使队伍始终保持旺盛的战斗力。一是狠抓领导班子建设。通过学习和实践，努力提高各级领导干部的理论水平和领导指挥艺术，坚持集体领导，实行民主决策，既从严治警，又注意从优待警，并在廉政、勤政、执法执纪和各项工作中发挥表率作用，从而增强了领导班子的凝聚力和号召力，确保了政令畅通。二是狠抓队伍管理。在加强思想政治工作的同时，坚持以制度管人、以制度规范民警的行为。实行警务公开，加强内外监督，把队伍管理纳入科学化、规范化和制度化的轨道。通过严格管理，增强了队伍战斗力，以破案为例，分局在民警数量基本不变的情况下，1998 年至2000 年3 年共破刑事案件3037 起，处理以上违法犯罪嫌疑人615 名，分别是1994 年至1996 年3 年破案、查处犯罪嫌疑人的4. 3 倍和2.4 倍。
第七，向素质要警力。队伍的战斗力从一定程度上来说是民警素质的体现。没有良好的素质，队伍就会缺乏战斗力。例如，有的民警缺乏审讯知识和技巧，迟迟撬不开犯罪嫌疑人的嘴巴，影响了办案进度;有的做审讯笔录逻辑混乱，词不达意，只能重新录供。为此，我们应该把提高民警的素质作为队伍建设的重要环节，坚持对民警进行业务培训和岗位练兵活动，仅2000 年就举办各类业务学习和培训班8 次，选派有关民警参加上级组织的行政复议法、刑事侦查、禁毒技能、查缉战术等业务培训班6 次， 全年受训民警达130 余人次。通过培训， 民警的业务素质明显提高，警力得以加强。如办案中，程序违法的问题基本杜绝，民警的证据意识、时效意识、诉讼意识进一步增强，整报移送案卷的退补率接近零，受到全市各区人民的一致好评。向科技要警力。科技是生产力，同样也是警力。在工作中应用先进科技是增强警力的有效措施。尤其是在当前犯罪活动趋向智能化、信息化、机关沿用传统的“人海战术”不能解决问题的情况下，注重科学技术的应用，改善落后的装备，才能适应形势，有效地打击和预防犯罪。为此，近几年加大了科技和装备的投入。一是为全体民警配备了BP 机，实现了一呼百应，召之即来。二是为各科、室、队装备了汽车，达到了快速反应、快速出击。三是先后购置微机5 台，把在逃犯和刑嫌资料输入微机， 并与市局联网，达到资料共享。在对出租车的治安管理中，把各公司的车型车号和司机的基本情况全部编制程序输入微机，为出租车的管理创造了便利条件。四是在出租车行业推广110CAS 报警系统，预防抢劫出租车案件的发生。科技的应用，增强了警力。
正确认识警力不足，搞好内部挖潜，只是解决警力不足问题的一个方面。要使警力完全适应工作的要求， 增加一定的民警编制也是当务之急。以河北省石家庄市公交分局为例，从“燕晋咽喉，南北通衢”的特殊地理环境及分局担负的任务情况看，65 名民警，数量明显偏少，民警数量的严重不足，在一定程度上制约了有些公交分局的工作更加深入、富有成效地开展。一是没有与任务相适应的民警数量，工作就失去了取胜的基本保障，单靠内部挖潜不能长期达到目的。二是民警数量严重不足导致机动性能差，尤其
是多项工作一起布置时，捉襟见肘，不得不使民警兼而为之。三是工作任务重、要求严、标准高。民警人数不足，为完成好任务，经常加班加点，超负荷工作，致使民警的身体健康下降，不利于工作的开展。因此，必须使任务与民警数量之比配置科学，增加相应的民警编制， 这样工作才能如虎添翼，综合战斗力才能得到持久发挥。
