2009年 第2期 总第185期
兰 州 学 刊LanzhouxuekanNo.2 2009Genera.lNo.185
不断发展与完善的我国劳动力市场中介组织
)))历史回顾与未来展望
王 剑 陈蓝蓝
(中国人民大学 劳动人事学院,北京 100872)
[摘要] 随着我国人力资源市场的建立和发展,我国劳动力市场中介组织经历了萌芽、初步发展、加速发展和开放竞争四个阶段后逐步发展和壮大起来,在促进就业增长、贯彻国家就业等方面发挥着越来越重要的作用。目前,已经形成了以职业介绍所和人才交流中心为主体的基本格局。文章对我国劳动力市场中介组织发展的历史阶段进行了系统梳理,希望能够对有关部门制定和完善我国就业服务提供支持。
[关键词] 劳动力市场中介;公共就业服务;改革
[中图分类号]C912.8 1文献标识码2A 1文章编号21005-3492(2009)02-0161-03 [收稿日期] 2008-11-20[作者简介]王剑,甘肃兰州人,中国人民大学劳动人事学院博士生,主要研究方向为劳动经济学;陈蓝蓝,广东湛江人,中国人民大学教职工,主要研究方向为劳动与社会保障。
[基金项目]国家教育部哲学社会科学重大攻关项目/全面建设小康社会进程中的我国就业战略研究0(批准号:04JZD00019)资助。
一、我国人力资源市场发展的历史阶段
新中国成立之初曾经存在过短暂的劳动力市场。当时为解决几百万失业工人而设立的劳动介绍所,
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便产生了/劳动服务公司0,这种具有中国特色的劳动力市场中介组织。最早的劳动服务公司是1979年4月由厦门劳动部门举办的。从时间顺序上看,劳动服务公司创办的时间要早于/三结合0方针的提出。正是看到劳动服务公司在安置城镇待业青年、作为城镇劳动力/蓄水池0方面发挥的积极作用,这种形式的中介组织才在1980年的全国就业工作会议上得到了大力推广。当时的材料显示,1980年在各级和劳动部门领导下的劳动服务公司有831个,已经组织待业人员150万,其中正式就业者45万人。(江容、和致纯,1980)
这几年是我国公共就业服务机构从无到有的建立过程,虽然此时的劳动服务公司才刚刚起步,定位尚不清晰,功能比较简单,覆盖面也不广泛,但却反映了我国经济和劳动就业制度的深刻变化,具有重要意义。
(二)初步发展阶段(20世纪80年代)
20世纪80年代是中国进行就业改革的摸索阶段。为了配合改革开放的顺利进行,我国的劳动力市场获得了初步的发展。试行劳动合同制以及改革固定用工制度是这一时期的典型事件。改革开放初期的/三结合0就业方针旨在调整就业结构、缓解城镇就业压力,侧重点在企业外部鼓励发展多种经济形式。20世纪80年代的用工制度改革则逐渐深入到企业内部。首先是在新招收工人中实行劳动合同制,继而又将改革延伸至搞活固定工制度。就业制度的改革使得/铁饭碗0不再有保障,越来越多的隐性失业人员面临着被/优化0下来的风险,因此就业服务机构的建立显得重要而且
可视为中国
最早的公共就业服务机构。1958年公有制基本确立,劳动力市场随之消亡。改革开放以来,公共就业服务机构才再度出现并发展起来。按照规模、发展速度、功能健全程度等标准,我国公共就业服务机构的发展可划分为四个阶段,即萌芽阶段、初步发展阶段、加速发展阶段和开放竞争阶段。
(一)萌芽阶段(1978)1980年初)
结束后,数百万知青返城和1300万农民进城,这对城镇就业造成了空前的压力。1980年8月,以和名义召开的全国劳动就业工作会议提出了著名的/三结合0就业方针,即/劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业的就业方针0。原本统包统配的就业方式逐渐松动,城镇劳动力的流动逐渐成为可能,这为劳动力市场的建立提供了契机。1981年10月,、颁布的5关于广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干决定6进一步强化了/三结合0的方针,在此基础上中国才开始在一定程度上采用市场机制配置劳动力。
当时中国的就业服务体系相当薄弱,劳动部门主要负责劳动力的行政性调配和管控,尚未发挥出基本的就业服务能力。国家还没有形成一个覆盖广泛、专门从事公共就业服务的机构体系。在/三结合0的就业方针指导下,建立符合当时制度状况的公共就业服务机构就显得尤为紧要。于是
紧迫。
1982年,国家先后在9个省、市、自治区的16万人中试行劳动合同制。同年2月,劳动人事部颁发了5关于积极试行劳动合同制的通知6。该5通知6深刻揭示了固定工制度的弊端,并指出试行劳动合同制的目的是为了打破/铁饭碗0、/大锅饭0,真正实行/各尽所能、按劳分配0的分配原则。试行劳动合同制以来,合同制工人的数量不断增加,但是和固定工人数相比仍然是小部分。有数据显示,截至1986年底,全民所有制单位的9300多万职工中,固定工有7400多万人,占总数的80%。因此改革固定用工制度就成为用工变革的根本。在此情况下,1986年7月,审议通过了5国营企业实行劳动合同制暂行规定65国营企业辞退违纪职工暂行规定65国营企业招用工人暂行规定6和5国营企业职工待业保险暂行规定6等4个劳动制度管理文件。上述规定的发布标志着我国劳动制度改革进入全面推进阶段。截至1987年9月,探索改革固定工制度试点的企业有5000多家,涉及职工在200万以上。
在城镇企业进行用工制度改革的同时,农村也在发生着变化。20世纪80年代,我国乡镇企业的迅速发展,导致大量农村劳动力向非农产业转移。1988年底,乡镇企业从业人员达9545万人,与国营企业职工人数不相上下。
劳动用工制度改革的过程中,不可避免地暴露出长期以来积累的问题。作为原有就业主渠道的传统产业和全民所有制单位严格控制人员增加,农村大量剩余劳动力除就地转移外,仍有众多人员进城务工,这些因素使得就业压力再一次增大。这种情况下,建立相对完善的就业服务体系,发展劳动力市场就成为劳动制度改革顺利实施的必要保障。20世纪80年代中期,作为公共就业服务机构的劳动服务公司已经形成了一个遍布全国的体系、有的地方开始延伸至乡镇。根据原劳动人事部培训就业局的资料,截至1983年,全国已经建立劳动服务公司23988个,拥有各类网点134161个,安置就业、安置临时工和组织人员培训570.96万人次。
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(三)加速发展阶段(20世纪90年代)
20世纪90年代是我国劳动力市场获得快速发展的时期。在党和国家建立社会主义市场经济的路线指引下,劳动力市场的建设成为一项重要改革内容。公共部门和非公共部门的劳动力市场中介组织都以各种形式发展起来。这种发展是和整个20世纪90年代中国经济和社会领域内的重大变革联系在一起的。
1992年党的十四大正式提出了建立社会主义市场经济的发展目标。劳动力作为重要的生产要素之一,按照市场方式进行配置是建立社会主义市场经济的客观要求。1993年11月党在十四届三中全会通过的5关于建立社会主义市场经济若干问题的决定6中第一次提出了劳动力市场的概念,并强调要/改革劳动制度,逐步形成劳动力市场0。1993年12月劳动部根据十四届三中全会精神制定了5关于建立社会主义市场经济时期劳动改革总体设想6。5总体设想6提出了培育和发展劳动力市场的目标模式是/建立竞争公平、运行有效、有力、服务完善的现代劳动力市场0。将建立完善的就业服务体系作为劳动力市场培育和发展的目标,是应对我国较为严重的就业压力的必然举措,也为劳动力市场中介组织的加速发展创造了条件。
1994年5劳动法6正式颁布,劳动合同制得到全面推行,将国有企业的冗员问题显性化了,大量富余人员需要安置。伴随经济改革而进行的产业结构调整,使得部分国有企业关停并转,为了增强竞争力而进行的国有企业转换经营机制、减员增效和下岗分流,导致了20世纪90年代中后期严峻的城镇就业形势。创造性地安置下岗职工,对公共就业服务体系的发展提出了新要求。于是在20世纪90年代中后期就产生了再就业服务中心,这类解决下岗工人再就业问题的过渡性公共中介组织。与此相对应,20世纪90年代也是我国农村劳动力向城镇快速转移的时期。有资料显示,1990年到2000年的10年间,我国城镇人口比重提高了近10%。城市化进程的加快以及由此而引发的第三产业的大发展,也促使公共就业服务机构进一步发展。
在上述经济、制度因素的作用下,我国的公共就业服务机构基本建立起一个覆盖广泛的网络。90年代初,劳动部门举办职业介绍所逐渐取代劳动服务公司成为我国公共就业服务的主要载体。国家颁布了一系列法规,对职业介绍所进行规范。截至1994年底,全国共有职业介绍机构2.5万所,其中劳动部门举办的有2万所。与之相对应,人事部门举办的人才中介机构也快速发展起来。自1998年起,全国人才服务机构基本稳定在3000家左右。
(四)开放竞争阶段(2000年以后)
进入新世纪,劳动部门所属的职业介绍所和人事部门所
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值得注意的是,20世纪80年代,我国的人才交流服务机构也获得了初步的发展。/人才0与/劳动力0在中国是有明显区别的两个概念。长期以来,人才的流动是受到严格控制的。人才积压与短缺并存的现象非常严重。随着改革步伐的加快,为了促进科技人员的合理流动,各地都在积极探索人才服务的有效方式。1983年1月12日,沈阳市人才服务公司成立,这是我国第一个人才中介组织。据不完全统计,1983年到1986年,全国各级人才交流服务机构共接待161.8万人次,已有28.5万多名专业技术人员在各级人才交流服务机构的帮助下办了调动手续,近4万名专业技术人员和经济管理干部向人才匮乏地区流动,一定程度上缓解了落后地区对人才的需求。
162属人才交流服务机构已经基本构成了我国就业服务机构的主体,处于稳步发展的状态。随着世界经济互动的加深和中国市场经济的快速发展,各种所有制成分的中介组织都获得了快速发展。外资与民营中介机构由于其经营灵活性和敏锐的市场感觉,已经在各个业务领域内与公共就业服务机构展开了竞争。
互联网技术应用于就业服务对劳动力市场中介组织的业务模式和组织形态产生了广泛的影响。网络技术应用于公共就业服务是在2000年前后开始的,但在短短的几年时间里,网络技术对劳动力市场的改造却是深刻的。网络作为比任何传统方式都更为有效的信息渠道,使劳动力市场第一次向着真正意义上的自由市场转变。求职者与空缺岗位达成匹配所需时间将进一步缩短,匹配质量也会随着劳动力市场的成熟得到进一步的提高。当前我国各类就业服务机构基本都建立起了自己的信息网络。但是网络技术并不单纯具有工具的意义,它甚至塑造了一种全新的组织模式和文化特征,在进入新世纪的短短几年里,我国涌现出了一批以网络为依托的就业服务企业,如前程无忧、中华英才网、智联招聘等,并且迅速建立起品牌优势和公共就业服务机构,形成了竞争的局面。
中国加入WTO与人力资源市场的逐步开放,使得中介市场的竞争主体更加多元化,竞争程度愈加激烈。加入WTO对中国公共就业服务体系的发展有着更为特殊的意义。入世以后,外资被准许有条件地进入人力资源市场,中国的人力资源市场变得更加开放,竞争也更为激烈。外资中介机构采取合资以及并购的方式与民间资本结合,迅速抢占高端人才市场。民营中介机构数量上也迅速增长。有数据显示,2001年底,全国仅有民营人才中介服务机构419家,从业人员2596人。而到2004年10月,全国4600多家各类人才中介服务机构中,民营人才中介已增加到1100多家,另外还有26家中外合资人才中介服务机构。
二、我国劳动力市场中介组织发展的几点经验及未来展望
(一)就业危机是我国劳动力市场中介组织的发展动因我国劳动力市场中介组织大发展的每个时期都面临着严峻的就业形势。20世纪70年代末,几百万知青返城,劳动服务公司这种兼有经济和行政功能的中介组织被创造出来,并在十几年间发挥着公共就业服务机构的重要功能。20世纪90年代初,优化劳动组合、大批农村劳动力向城镇转移,造就了覆盖全国的职业介绍所。随着我国劳动用工制度改革的深化,其功能也不断发展变化并完善起来。90年代中后期,国有企业转化经营机制,减员增效、下岗分流,大批工人
的再就业成为尖锐的社会问题。再就业服务中心这种过渡性的中介组织作为对当时并不完善的公共就业服务功能的补充,起到了社会矛盾缓冲器的作用。对上述背景的认识,将有助于我们理解当前我国公共就业服务体系的发展格局。
(二)统一的人力资源市场的建立将推动我国劳动力市场中介组织的整合
当前职业介绍所和人才交流中心人为分割的局面暴露出越来越多的问题。理论界和实际部门普遍认为应该建立统一的人力资源市场,以便我国人力资源的优化合理配置。新一届组建人力资源与社会保障部将有助于实现人才市场和劳动力市场中介组织的充分融合。同时应当注意,我国长期以来形成的/人事部门管干部,劳动部门管工人0的管理很难一时间改革到位。加之我国人员素质差异巨大,高素质人才和低端劳动力均数量巨大,他们在就业能力和就业服务的需求上存在显著不同,为其提供差异化的就业服务在一定时期内仍然必要。因此,建立高度融合的劳动力市场中介组织体系将是一个渐进的过程。
(三)多元化、市场化和国际化是我国劳动力市场中介组织的发展趋势
目前,我国仍然是公共就业服务机构占据主导地位。无论是机构规模还是服务对象的广泛性,都是私营中介机构无法比拟的。但是,我国劳动力市场中介组织的产权属性正在向多元化发展。私营中介机构的起步虽然较晚,但正在以较快的速度发展,所占的市场分额也越来越多。这种多元化的趋势是我国进行市场经济改革和劳动改革的必然结果,全球化所要求的开放环境更加深了这种趋势。所有制的多样化使得私营中介机构有了成长的可能性,无论是民营还是外资都获准参与开放的人力资源市场竞争。我国劳动制度改革过程中出现的市场空白区域,将为具有敏锐的市场感觉和先进的服务理念的私营中介机构提供广阔的发展空间。注 释
¹劳动介绍所的机构设置和功能概况.详见劳动部1950年5月20日颁发的5劳动介绍所组织通则6。
º高书生.中国就业改革制度20年[M].中州古籍出版社,1998:1261
»数据来源为劳动人事部培训就业司提供的1983年全国劳动服务公司发展情况报告。
¼数据引自中国人才交流协会2006年9月28日发布的5人事部门所属人才服务机构公共服务状况调研报告6.
参考文献
[1]高书生.中国就业改革20年[M].中州古籍出版社,19981[2]江容,和致纯.劳动服务公司发展快[J].中国劳动,1980(8).
1责任编辑:郭洪2
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