论民主的宪政观 刘云虹 内容提要 民主的宪政观是宪政思想的一个鲜明特点。将宪政视为民主的产物、立宪的原 则和目的，在国家宪政制度架构中贯彻民主精神，在中保障人民权利和自由。的宪政观对我国宪 政建设有重要的意义，同时也存在一些局限性：将宪政视同民主政治，导致宪政的重要内容——限政、法治受 到忽视，宪政工具主义导致当民主与宪政发生冲突时为了民主而抛弃宪政。影响民主的宪政观的因素 主要有人民主体论、工具主义宪政观和传统文化的影响、冷战格局下两大阵营意识形态对立。 关键词 宪政 民主 对于中国人来说，宪政是一个舶来品，但是， 原则和社会主义原则。”⑧“我们的民主不是资产 自宪政引人中国之后，却成为近代以来中国人孜 阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导 孜以求的目标。宪政思想的内容十分丰 的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民 富，对中国党的宪政思想以及当代中国宪政 主的原则贯串在我们整个中”④。１９５４年宪 的发展都产生了决定性的作用和影响。研究毛泽 法在全民中进行了认真讨论，广泛征求意见，收到 东民主的宪政观对于我国当前的民主宪政建设有 了良好的效果。说：“这个所以得人 着重要的意义。 心，是什么理由呢？我看理由之一，就是起草 采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合 的方法。……今后也要如此。一切重要的立法都 民主的宪政观主要表现在： 要采用这个方法。”⑤ 第一，宪政是民主的产物。关于宪政的概念， 关于制宪目的，说：“用这样一个 在１９４０年的《新民主主义的宪政》中指出： 根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固 “宪政是什么呢？就是民主的政治。” 在 定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人 １９４０年曾说过：“世界上历来的宪政，不论是英 民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走， 国、法国、美国，或者是苏联，都是在成功有了 就可以提高全国人民的积极性。”⑥“我们现在要 民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这 团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结 就是。”②可见的性质就是指对已经存在 的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。 的民主事实的确认。 这个就是为这个目的而写的。” 第二，民主是立宪原则和目的。指出： 第三，在宪政制度建构中体现民主原则。首 “我们的草案，……原则基本上是两个：民主 先，确认和保障广大人民的主人翁地位。 １８４ 睾海２００９．４ 曾提出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要 有一个章程，就是一个总章程，是根本大 法。”⑧“人民民主的原则贯串在我们整个 中”⑨。５４总纲规定中华人民共和国是工人 阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政 和义务，并且规定国家给公民在行使权利和自由 时提供必要的物质帮助，使公民合法的权利和自 由得到切实保障。指出：“通过以后， 全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工 作人员要带头实行，首先在座的各位要实行，不实 行就是违反。”⑩ 的社会主义国家；中华人民共和国的权力属于人 民；人民依照法律通过各种途径和形式管理国家 事务、经济和文化事业、社会事务。它以根本大法 的形式确立了人民管理国家和社会主人翁的地 位。其次，确立了以人民代表大会制度为核心和 基础的国家权力配置制度。国家的一切权力属于 人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表 大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表都 由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家 行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会 产生，对它负责，受它监督。与、、检 察院等国家机关的关系是产生与被产生、监督与 被监督的关系，而不是西方式的平行关系。 第四，在国家权力运行中实施人民监督。 １９４５年７月，在回答黄炎培中国党人 如何跳出“其兴也渤焉，其亡也忽焉”的历史周期 律时说：我们已经找到了新路，就是民主。“只有 让人民来监督，才不敢松懈。只有人人 起来负责，才不会人亡政息。” 认为：我国 是人民民主专政的社会主义国家，人民有权参与 国家和社会事务的管理活动，人民群众直接参加 对国家和社会事务的管理与监督是社会主义民主 的重要尺度；同时，人民是对实行监督的最主 要力量。为此，我国初步构建了人民监督体系。 主要有：民主党派参政议政，实施民主监督；党内 实行民主集中制；建立和健全工会、妇联、共青团 等群众组织，使之成为党联系各阶层群众监督干 部的纽带；建立人民信访制度和举报制度；重视舆 论监督。指出：“必须重视人民的通信，要 给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求， 要把这件事看成是党和加强和人民 联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的 官僚主义的态度。”ｑ】）强调：“凡典型的官僚 主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广 为揭发。” 第五，确立保障人民权利、自由和法律面前人 人平等的原则。我国规定了公民的权利 的民主宪政观核心是人民民主，以人 民大众为本位，以人民权利为核心，以人民民主专 政为基础。人民民主是他的宪政思想的立足点和 归宿点，他的宪政思想为我国的和宪政制度 提供了思想基础。 但是，不可否认，民主的宪政观亦有一 定的局限性。 首先，宪政不等于民主，将宪政视同民主政 治，就丢失了宪政的本质内涵——限政。宪政的 本质就是对权力的制约，宪政的核心价值是 自由，自由是宪政的目的，宪政是捍卫自由的手段 和方法，所以，“无论过去和现在，宪政制度事实上 就是自由主义制度。可以说，自由主义政治就是 宪政。”＠宪政论者因为对人性表示怀疑而主张控 制国家权力以保障自由，因此，有限、分权制 衡与法治构成了宪政的基本内容。有限即政 府的权力是有限的，的活动只能在规定的范 围内行动。因为权力的集中会产生，这与自 由是不相容的，因此必须实行分权与制衡。法治 意味着“法律的统治”，法律至上主义；它以“宪治” （之治）为核心，具有至上性；法治是“良 法之治”，它要求法必须具有普遍性、明确性、公开 性、一致性和合理性。民主（政治民主）最直接的 说法就是“人民的统治”，它主要指的是国家制度 或政体形式，正如列宁指出：“民主是国家形式，是 国家形态的一种”⑩。 尽管宪政与民主有很大的联系，但是宪政不 等于民主，民主主要回答权力的归属问题，倾向于 让人民掌握统治权。宪政主要通过对公共权力的 、让公权力在法律轨道上行使来保障自由，无 权力掌握在谁手中。民主是建立在乐观的人 性论基础之上的，而宪政则建立在悲观的人性论 基础上。由于两者的差异，民主与宪政之间潜藏 着内在的紧张关系，表现在：宪政要求一切权 １８５ 论民主的宪政观 力，包括掌握在人民手中的权力；宪政强调国家权 力的分立和制衡 但民主强调人民主权不可分割 性，人民的权力虽然因分工的需要分为三个部分， 但是，因为立法权代表了主权者的意志，那么行政 与司法部门就应按照这一意志统一行动，而不允 许它们违抗立法权的意志甚或反向制约立法权， 否则便是否定主权者的意志，否定民主，因此分权 制衡不符合民主的内在逻辑；法治不仅要求用一 部来设定权力的范围，而且要求有诸如 行之类的其他法律来进一步规范权力的运行 范围和运行方式。但民主只需要多数决定。因 此，民主与法治在逻辑上不仅没有必然关联，而且 表现出排异性。 反对采用资产阶级的议会制和三权分 立制，主张民主集中制。从领导的政治实 践来看，民主集中制的民主模式是由人民选举代 表机关，由代表机关行使全权产生。在这一 模式中，代表机关处于全权核心地位，则由其 产生受其支配，不能反向制约代表机关，因此没有 分权制衡的因素。宪政主张通过分权国家权 力，使成为一个“有限”，以防其膨胀无边 而侵犯个人自由。而则无国家权力之 意。他认为，只有民主集中制，“才既能表现广泛 的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能 集中处理国事，使各级能集中地处理被各级 人民代表大会所委托的一切事务”⑩，可见，毛泽 东是要用民主集中制去造就一个既能体现， 又高效有力的，这个仅受人志的约 束，国家权力内部无须相互制衡，只要体现， 不必是“有限”的。改革开放前，全能造 成对人们权利的侵害和社会发展的阻碍已是有目 共睹的。公民权利与自由的保障和实现，需要一 个强大的国家和，但必须消除国家权力不受 制约的非法状态。 无限的必然是一个全能和全权的， 垄断社会的全部资源，控制社会生活的一切 领域，公权力覆盖社会的方方面面。从人类政治 实践的历史来看，在一个国家权力范围漫无边际， 缺乏有效监督与制约的全权性国家，公民的各项 权利必然很难得到保障，很容易被侵犯。 其次，将宪政等同于民主政治，使法治遭到忽 视和否定。如前所述，民主本身不能推导出法治， ｌ８６ 而且还存在着与法治的内在紧张，将宪政等同于 民主政治，就排除了宪政的另一个重要内容—— 法治。从１９５７年下半年开始，中国党内轻视 法制、有法不依的现象滋长起来，人治思想上升， 法治思想削弱。法治被视为右派言论，中规 定的“公民在法律上一律平等”、“人民进 行审判，只服从法律”等原则也受到批判和否定。 １９５８年８月２１日，毛在北戴河协作区主任会 议上说：“法律这个东西没有也不行，”但是，“不能 靠法律治多数人。”“我们基本上不靠那些，主要靠 决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩 序。”刘少奇插话说：“到底是法治还是人治？看来 实际靠人，法律只能作为办事的参考。” 此后，在 政治生活中，轻视法治、重视人治的现象愈演愈 烈，直至发生了“文化大”，国家权力的行使主 要依靠上级指示、党的，谈不上依法运行。 再次，宪政等同于民主政治，容易导致民主旗 帜下损害人民权利的行为，从而背离了宪政的核 心价值。宪政的核心价值是保障自由，即人民的 权利。而按照民主的逻辑，违背了被赋予了神圣 崇高的多数意志的少数有可能被当作“反动”分子 而遭到。严格说来，就是对自然权利的 严重剥夺，少数人对多数人施暴是，多数人对 少数人施暴－ｔｇ＿，是。因此，民主如果不受， 极易演变成“多数人的”，从而造成对少数人 权利的侵害。继承了马克思主义民主的阶 级陛观点，其民主观是阶级本位和人民本位的。 曾说：“民主只能说有资产阶级的民主，有 无产阶级的民主；有少数人的民主，有大多数人的 民主。”＠阶级本位的民主观也因为“人民” 范围难以界定而存在着操作上的困难，他曾说： “在建设社会主义的时期，一切赞成、拥护和参加 社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属 于人民的范围。”＠因此，只要是不赞成甚至不理 解他所主张的社会主义者，就会被剥夺人民的资 格，乃至成为专政的对象。在实际政治生活中，人 民的资格是以对社会主义的态度和家庭的出身， 所谓阶级成分决定的，这就造成了很多无辜的人 失去了人民身份，其权利甚至生命都受到极大的 损害。 最后，将宪政视为为民主提供合法性支持的 工具，当民主与宪政发生冲突时容易导致为了民 睾海２００９．４ 主而抛弃宪政。把视作国家权力合法化的工 具性标志，服务于人民民主的手段和工具。当宪 政（表现为和法律制度）阻碍人民当家作主 时，自然就为了民主而抛弃了宪政。在谈 到５４时指出：“的基本任务，就是要从国 主观主义、官僚主义和命令主义，领导与群众就容 易打成一片了。从此形成传统，充分发挥社会主 义民主，在此基础上建立巩固的集中制，建立巩固 的对反动派和坏人的专政。”＠“大民主”从此成为 国家政治民主的形式直到“结束。“大民主” 是一种没有法制约束和法律规范的虚幻的民主。 事实上，它不仅不能真正解决党和国家政治生活 家的制度、国家的权力和人民的权力等方面做出 正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期 的总任务的完成获得法律上的保证。草案的 中出现的问题，而且极易导致极端的无主义 主要努力，首先用在这个目的上。”④这表明毛泽 盛行，违背了民主的本意。 东虽然认识到立宪是出于治国的需要，但突出的 仍然是的确认和保障功能。１９５４年是 在斯大林的再三建议下才制定的，用斯大林的话 民主的宪政观主要受到以下一些因素 说是为了堵住敌人的口，所以立宪带有很强的法 影响： 律工具主义的色彩。因此，当对社会性质 首先，人民主体的价值观。所谓人民主体，就 和国家政治发展的认识发生了变化，认为必须通 是以人民群众为最高价值主体和评价主体。毛泽 过阶级斗争来捍卫人民民主专政的时候，５４ 东坚持了马克思主义关于人民创造历史及人民主 显然已不合时宜，被抛弃也就在所难免了。 体的基本原则，把人民群众看成是历史的主体。 由于权力没有受到制约和制衡，建国后，我国 “人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”他 的现象、官僚主义也成为无法避免的客 认为，人类社会是在生产力和生产关系，经济基础 观事实。认为官僚主义损害了人民的利 和上层建筑的辩证运动中发展的，但是归根到底 益，破坏了人民当家作主和民主集中制的原则，是 取决于生产力的发展，而生产力的发展则取决于 社会主义民主的大敌。所以“谁犯了官僚主义，不 其核心要素也就是广大的人民。“马克思主义者 去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群 从来就认为无产阶级的事业只能依靠人民群 众就有理由把他革掉。”④但是，没有通过 众”。④正是从人民本位的价值观出发，他认为社 权力制约和制衡机制来解决，而是从民主中寻找 会是人民的社会，作为社会公共权力的政治权力 克服官僚主义和的方法。他认为民主是一种 也应为人民所有，国家的一切权力属于人民，人民 以人民群众为本位的群众政治，“让人民来监督政 民主是其宪政思想的出发点和归宿。由于对人民 府”就是民主之路。但是，监督不等于制约和制 主体地位的尊崇，对直接民主的迷信，认为 衡。由于这些监督制度本身的局限性，由于毛泽 大规模的群众运动具有天然的“合法性”。“大民 东轻视了监督的法制建设，监督未能真正实现制 主”是充分发扬社会主义民主、巩固无产阶级专政 度化、法制化、未能真正得到贯彻执行，因此，监督 的有效形式，“无产阶级大民主”最终发展成为“无 并未有效地遏止政治和官僚主义。于是，为 产阶级专政条件下继续”的理论，“文化大革 了捍卫人民民主和社会主义，采用了他在 命”作为谋求改革整个政治制度的努力最终将新 战争年代所常用的、有效的群众运动的方式。他 中国的宪政完全破坏了。萨托利认为，人民崇拜 多次赞赏“大鸣、大放、大字报、大辩论”的“大民 者在观念上将人民摆在十分重要的位置，而在实 主”群众运动形式。１９５７年１０月，他指出：“一九 际生活中，人民被虚化了，成为一种虚无缥缈的理 五七年中国创造了一个最最生动最民主 想的“人民偶像”。“我们已有大量的证据表明，不 的群众斗争形式，就是大鸣大放大辩论和大字报。 可言传的理想实际运转起来多么容易导致相反的 的内部（容）找到了适合自己发展的形式。从 结果，导致虐杀和无情的灭绝。”＠“大民主”的旗 此无论大是大非、小是小非的问题，无论是的 帜下产生了个人集权与“多数”并存的局面。 问题、建设的问题，都可以用辩论的形式去迅速地 其次，宪政工具主义。长期以来，我国法的价 解决。发挥群众的主动性、责任心，克服领导者的 值判断一直停留在法律工具论上。宪政只是实现 ｌ８７ 论民主的宪政观 富强的工具和手段，并不具有道德信念的诉求和 价值的归属。与家国同构的宗法社会对应的是国 家本位和家族本位相结合的集体本位，个人只是 家族和国家的工具，而家族和国家才是目的，这种 个人和国家之间的权利义务的本位关系造成了 “国家主义”，造成对个利的漠视和对公共权 力的神化，导致中国的国家主义宪政模式，导致注 重制度而忽略宪政精神，出现制度和精神、技 术与理念的脱节。既不是公民的权利宣言， 也没有成为确立“有限”的宪章。因为只 是一种治理国家的工具，被尊重的程度完全 取决于对政治目的的实现有无帮助以及帮助 的程度。于是，一旦政治形势和任务发生变化，就 必然会影响的稳定性，损害的权威和价 值。在工具论的观念下，不可能去 和约束权力，更不可能通过的途径去解 决侵犯公民基本权利的问题，这一点已经被我国 的宪政实践所证明，历史的悲剧也正是如此。 再次，中国传统民本思想。“民本”思想以民 为本位，提出重民、安民、利民、保民、惠民的主张。 民本思想对在中国传统文化中成长起来的 产生了重要的影响。批判继承了“民本”思 想的精华，将人民视为政治的主体，国家的主人， 确立了人民民主的宪政制度，人民监督的宪政原 则和保障人民权利和自由的原则。但是，民 本不是民主，民本主义的政治主体并不是人民而 是王权，人民只是消极被动的政治客体，只能等待 清官明君为他们做主，民本有着“替民做主”而非 “由民做主”的局限。在与黄炎培那段著名 对话中有一句“让人民来监督”，在《论人民民 主专政》中也有一句“民主只给人民”，这无疑有着 “为民做主的”的色彩。建立在“人性善”的人性论 之上的民本思想主张德治和人治。在治国 方式上也体现出德治和人治的色彩。他提出在政 治思想上划分阶级，是受到民本思想以道德解决 社会矛盾和政治矛盾的治国方式的影响。 最后，冷战格局下的冷战思维。二战后，世界 呈现出以美国为首的资本主义阵营和以苏联为首 的社会主义阵营的尖锐对立，我国采取了倒向社 会主义的“一边倒”方针。苏联的宪制模式强调法 １８８ 的阶级性，不分，突出政治，要求法律服从政 策，法律工具主义的特性十分明显，这对我国立宪 和行宪的影响是全方位的。在两大阵营尖锐对 立、意识形态全面对抗的冷战时代，认为， 凡是敌人反对的，我们就要拥护；凡是敌人拥护 的，我们就要反对。尽管他主张学习西方先进的 科学技术和经营管理方法，但对西方上层建筑领 域，包括西方的宪政民主是不屑一顾的，对西方政 治文明的拒斥，使他的宪政观与现代宪政的本质 和价值产生了一定的距离。 民主的宪政观对今天我国的社会主义 宪政建设仍有重要的指导意义，同时，其中的局限 也值得我们深思。镯目 ①②《选集》第２卷，人民出版社，１９９１年，第７３２、７３５页。 ③④⑤⑥⑦⑧⑨⑥⑩《文集》第６卷，人民出版社，１９９９ 年，第３２６、３２６、３２５、３２８、３２９—３３０、３２８、３２６、２５５、３２６页。 ⑩黄炎培：《八十年来》，文史资料出版社，１９８２年，第１４８—１４９ 页。 ⑩文献研究室：《建国以来文稿》第２册，文献 出版社，１９８８年，第３１０页。 ⑩④［美］萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社， １９９８年，第３４８、２８页。 ⑩《列宁选集》第３卷，人民出版社，１９９５年，第２０１页。 ⑩《选集》第３卷，人民出版社，１９９１年，第１０５７ 页。 ⑥何显明：《超越与回归：的心路历程》，学林出版社， ２００２年，第８０—８１页。 ⑩陈晋：《读书笔记解析（上册）》，广东人民出版社，１９９６ 年，第３５２页。 ⑩《文集》第７卷，人民出版社，１９９９年，第２０５页。 ①逢先知、金冲及：《传》（上），文献出版社，２００３年， 第３２２页。 ⑨《选集》第５卷，人民出版社，１９７７年，第３２６页。 ◎文献研究室：《建国以来文稿》第６册，文献 出版社，１９９２年，第５９２页。 ④《著作选读》（下册），人民出版社，１９８６年，第７６４页。 作者简介：刘云虹，南京大学历史系博士生， 东南大学政治与公共管理系副教授。南京， ２１００９３ （责任编辑：程明）
